על השריפה

השריפה כמשל

השריפה שפרצה בכרמל חשפה נקודת תורפה בניהול הציבורי: מערך הכבאות של ישראל אינו ערוך לענות על אתגרים שהוא אמור לעמוד בפניהם אם יתקיימו תרחישים מסויימים. הליקוי שהתגלה הוא דרמטי, ותוצאותיו טרגיות, אבל הוא אינו ייחודי לנושא שירותי החירום. להלן רשימה לא ממצה (ובסדר סתמי) של נושאים שבתחום אחריותו של הסקטור הציבורי, שבכל אחד מהם נגלה מן הסתם מחלה דומה. אני מציע לקרוא את הרשימה בהטעמה, כפי שקוראים את רשימת מכות מצריים בליל הסדר: חינוך, בריאות, תחבורה (כבישים, מסילות ברזל ושדות-תעופה), משק  האנרגיה, משק המים, תשתיות ביוב, ביטחון, שיכון, משטרה, שירותי רווחה. מדובר בליקוי כללי, לא נקודתי. רק סדר התרחשויות אקראי חושף אותנו לבעיות אחת-אחת.

חיפוש האשמים כאינסטינקט

האינסטינקט המיידי שניעור בקרב הציבור בכל אירוע של התגלות כשל הוא כעס. אפשר היה לקוות שיתעורר בנו רגש אחר, כמו רצון ללמוד את הסיבות לכשל ולנסות להפיק לקחים שבעזרתם נשפר את מערכות חיינו ונגן על עצמנו מהישנות מקרים אלו. אבל דווקא כעס הוא התגובה הראשונה שלנו: אנחנו הרי בסדר, אז מה קרה עכשיו - מי פישל? והכעס מחפש פורקן: מציאת אשם או אשמים בכשל.

אולי לא תמיד היינו כאלה. אולי פעם האמנו בעצמנו ובמנהיגינו וראינו בכל אסון תולדה בלתי נמנעת של המציאות ובסיס להסקת לקחים. אולי החיים הם ששינו אותנו וגרמו לנו לאבד את האמון בהנהגתנו וליחס אינסטיקטיבית כל אסון לכשל אנושי, פנימי.

הלך רוח זה מביא לדרישות חוזרות להקמתן של ועדות חקירה כל אימת שמתרחש אסון. יותר משתפקיד הוועדות לקיים תחקירים על הסיבות לאסונות ולכשלים – תפקידן למצוא אשמים. אם תרצו – תפקידן להרגיע את הכעס הציבורי בעצם מינוין. חוסר האמון הגובר של הציבור במערכות השלטון מתבטא בהקצנת הדרישה: הציבור אינו מסתפק בוועדת בדיקה, אלא דורש מייד את הקמתה של ועדת-חקירה ממלכתית, כזו שחבריה מתמנים ע"י נשיא ביהמ"ש העליון ושיש לה מעמד שיפוטי מלא. רוצים לראות דם.

הדרישה להתפטרות שרים כתגובה פתטית

מאז שוועדת אגרנט לחקירת מחדל יום-הכיפורים מתחה קו מפריד בין הדרג הפוליטי לדרג המקצועי ופטרה את הראשון מאחריות למחדל - השתנו הדברים. כיום הדרג הפוליטי מצטרף לספסל הנאשמים. אבל מעבר לאחריות הפלילית חוזרת ועולה הדרישה כלפי הדרג הפוליטי ליטול על עצמו אחריות מיניסטריאלית לכשלים.

עד כמה ניתן באמת לדרוש משרי הממשלה ליטול על עצמם אחריות אישית לכשלים בתחומי משרדיהם ולהתפטר מרצונם? האם אין זו דרישה מוגזמת? האם ניתן בכלל להגדיר את תחולתה של אחריות מיניסטריאלית, או שמדובר במושג ערטילאי ולכן זו אינה יכולה להיות אחריות שנוטלים אלא אחריות שמטילים? ועד להיכן מגיעה האחריות – לשר, לקבוצת שרים (ראו דוח המבקר לגבי מצב מערכות כיבוי האש) או לממשלה כולה?

ישנן כמה עובדות שאינן מתיישבות עם דרישת האחריות. החילופים התכופים של תיקי ממשלה בידי שרים יוצרת מצב אפשרי לפיו שורשיו של מחדל מקורם בתקופות הקודמות לכהונת השר הנוכחי. תארו לעצמכם ששר מסוים נכנס לתפקידו חודש אחד לפני אירוע שבו התגלה כשל שמקורו בתקופה הקודמת לכניסתו לתפקיד – האם גם אז נדרוש ממנו נטילת אחריות מיניסטריאלית? ואם לא – האם לא הפכנו את העיקרון הברור של אחריות מיניסטריאלית לנשוא-פסיקה, לבחינה של כל מקרה לגופו? ומי יפסוק - המדיה? בית-דין מיוחד לשיפוט בנושא אחריות מיניסטריאלית?

קיימים גם מצבים שבהם הכשל שאירע מצוי בנושאים מקצועיים באופן מובהק, והשר - פוליטיקאי שקיבל את התיק במסגרת חלוקת תפקידים בתוך מפלגתו - אינו בקי בפרטים המקצועיים שבהם מדובר. האם גם אז נצפה ממנו ליטול אחריות מיניסטריאלית לנושא שאינו בתחום התמחותו המקצועית?

הקונפליקט

קיימת בעיה בשיטת המשטר: העדר החפיפה בין סמכות לאחריות של הדרג הפוליטי. פוליטיקאים דורשים ומקבלים תיקים ממשלתיים – הם אינם נשלחים מטעם המפלגות בניגוד לרצונם. הדרישה שלהם היא לקבל תיק ממשלתי שחשיבותו משקפת את חשיבות מפלגותיהם לקיום הקואליציה ומעמדם-הם בתוך מפלגותיהם. חשיבות התיק נובעת מכך שהוא מעניק להם כלי לשליטה ולצבירת עוצמה פוליטית: שליטה בתחומים בהם עוסק המשרד, אפשרות לחלק תפקידים למקורביהם, וזכות להתחלק בתהילה בכל אותם נושאים שבהם המשרד הכפוף להם מצביע על הצלחות, גם אם תרומתם-הם להצלחה הייתה שולית.

ללא דרישה סימטרית לנטילת אחריות לכישלונות המערכת פגומה: יש לפוליטיקאים סמכויות לקבל ולשנות החלטות מקצועיות ואפילו להתוות מדיניות מקצועית לטווח ארוך, הם יכולים "לממש נכסים" ע"י חלוקת משרות למקורביהם בנחלתם הפוליטית, אבל הם אינם נדרשים לתת את הדין (למעט הדין הפלילי) במקרה של כישלון. זהו מצב של חוסר Accountability – מצב שבו אין דרישה מפוליטיקאי לתת דין וחשבון על אי-עמידתו במה שמתחייב ממשרתו.

על תפקידם של ה- civil servants

המציאות ששרים עשויים להתחלף בתדירות גבוהה, שהם חשופים לאסימטריה מובנית בין סמכות לאחריות, שאין הלימה הכרחית בין הכשרתם המקצועית לבין הנושאים עליהם הם מופקדים – ממחישה את הצורך בשינוי חלוקת הכוחות במשרדי הממשלה השונים בין הדרג הפוליטי לבין הדרג המקצועי: בין השר והמטה הפוליטי שהביא עימו למשרד, לבין הדרג המקצועי.

שינוי חלוקת הכוחות דרוש כיון שרוב ההחלטות שמשרד ממשלתי נדרש לעסוק בהן הן החלטות לטווחים ארוכים שהם מעבר לאופק הפוליטי המקובל. האינטרס הציבורי הוא שתכנון לטווח ארוך, עבודת המטה, תכנון אסטרטגי, רפורמות, הצמחת הדור הבא של שכבת המנהלים המקצועית – כל אלו ייעשו בידי מי שאופק התכנון שלו תואם את האתגרים ולא בידי מי שמחזיק בתיק המיניסטריאלי ואופק ההשקעות שלו הוא קצר בהרבה. אחריות הדרג המקצועי צריכה להיות שמירה על רציפות ניהולית – לא שינויי כיוון כל אימת שמתחלף שר במשרד.

אין הכוונה כאן לערער על עליונותו של הדרג הפוליטי. במשטר דמוקרטי, הדרג הפוליטי הוא שמבטא את רצונו של הבוחר, ורק הוא רשאי וצריך להנהיג את המדינה - חלילה לנו מניהול המדינה ע"י מומחים שאינם עומדים לבחירה מחדש. רק הדרג הפוליטי רשאי לקבל החלטות לאומיות, חברתיות, החלטות של בחירה בין חלופות. הכוונה כאן היא רק להפריד בין נושאים שהם אחריותו הבלעדית של הדרג הפוליטי לבין תפקידי הניהול השוטף המקצועי של ענייני המשרדים ששייכים לדרג הביצועי. לכן שמירה על הרציפות הניהולית מחייבת חסימה של כל אותן "החלטות גבעה" ו"ירי מהמותן" – מנהג מקובל של פוליטיקאים הנדרשים לשאת-חן בעיני בוחריהם ועושים זאת ע"י קבלת החלטות מהירה (ראו אירועי השריפה).

נקודה נוספת היא אולי חסימתם של מינויים פוליטיים בתוך הדרג המקצועי. זכותו של הפוליטיקאי להקיף את עצמו בשכבה ניהולית העונה על צרכיו הפוליטיים כמחזיק התיק. יש לשמור רק על הפרדה מדויקת בין הדרג המקצועי לבין הדרג הפוליטי: להבחין בין תחומי העיסוק שלהם, למנוע מינוי אנשים פוליטיים לתפקידים מקצועיים, ולמנוע מצב שבו מינויים בדרג המקצועי נעשים רק בלעדית ע"י הפוליטיקאים.

משרד האוצר כמשל

משרד שהתנהגותו נמצאת תכוף בכותרות הוא משרד האוצר. במשרד זה, יותר מאשר בכל משרד אחר, אנו עדים למערכה הנטושה בין הדרג המקצועי לדרג הפוליטי על ניהול הכלכלה.

בין תפקידיו השונים, משרד האוצר אחראי לממן את פעילות הממשלה. אחריות זו מתחלקת לשני תפקידים: תקצוב, שלו אחראי אגף התקציבים, וביצוע, שלו אחראי אגף החשב הכללי. למרות ההבדל בין האגפים, יש להם שליחות (רשמית ולא רשמית) משותפת: לשמור על גבולות התקציב ולמנוע גלישה לגירעון.

אנשי האוצר חשדנים כלפי שותפיהם לממשלה – הן הדרג הפוליטי והן הדרג המקצועי. הם רואים עצמם (בדרך-כלל בצדק) שומרי החותם, הגורם היחיד המופקד על שלומה של כלכלת ישראל. כל השאר חשודים בעיניהם באינטרסנטיות: מייצגים אינטרס לאומי צר (הדרג המקצועי במשרדי הממשלה האחרים, המנסה בכל דרך לקדם נושאים שבתחומו ללא התייחסות לתמונה הכוללת), אינטרס סקטוריאלי, אינטרס פוליטי-מפלגתי או אפילו אינטרס אישי. בעיניהם, הם לבדם קנאים לכלכלת ישראל; הם "המבוגר האחראי". הכלי היחיד העומד לרשותם למילוי שליחותם הוא התקציב, ולכן הם קנאים לתקציב. מסורתית, נציגיהם יושבים במשרדי הממשלה השונים (חשבי המשרדים) ומבטיחים את שליטתם בתקציבי המשרדים, למגינת ליבם של הדרג הפוליטי והמקצועי במשרדים. קנאותם של אנשי האוצר - אם נתעלם מאפשרות שמדובר גם בשתלטנות וברשעות-לשמה - היא הסיבה לכך שגלי האתר משופעים בסיפורים על עריצותם של אנשי האוצר, וההאשמה כלפיהם שהם עומדים ברקע הכשלים היא עניין שבהרגל (ראו מקרה השריפה).

מלחמתם של אנשי האוצר לגיטימית: זהו תפקידם. לולא הם, הפוליטיקאים היו כנראה מטפחים את הגירעון משני צדדיו - הפחתות מיסים והגדלה של סעיפי הוצאות. הם היו יוצרים קואליציה עם הדרג המקצועי במשרדי הממשלה האחרים, הכמה למימושן של תכניות מקצועיות, עם קבוצות אינטרסים שונות, ועם הציבור הרחב, שטרם התפכח מחלום השווא של ארוחת-חינם. לכל נושא יש לוביסט, פרט ליציבות כלכלת ישראל. התוצאה עשויה להיות גלישה למשבר כלכלי, כפי שכבר ראינו בשנות ה-80'.

הבעיה היא שהקנאות מושכת את אנשי האוצר אל מחוץ לחוקי המשחק הלגיטימיים. האמונה בצידקת דרכם גורמת לכך שהם מנסים למנוע כל התערבות של הדרג הפוליטי בנושאי התקציב, למרות שהם מודעים לכך שבמדינה דמוקרטית החלטות על מדיניות הן אחריות הדרג הפוליטי. הם מגיעים עד לידי כפירה דה-פקטו בעקרונות ניהול המדינה הדמוקרטית וחוצים גבולות: הם מערפלים בכוונה את נתוני התקציב, מסתירים סעיפים תקציביים ו"מבשלים" נתונים. דוגמא בוטה לניסיון להרחיק את הדרג הפוליטי מהתקציב היא התרגולת השנתית המכונה "חוק ההסדרים", לפיה במסגרת הדיון בתקציב השנתי הכנסת מתבקשת לאשר ללא דיון מתאים סידרה של חוקים בנושאים כלכליים כחלק מאישור התקציב. זו אינה שאלה של פרוצדורה – כאן מדובר בניסיון להגביל את פעולתו של המנגנון הדמוקרטי ולהפקיע סמכויות פוליטיות שמקומן בידי הדרג הפוליטי – לטובת פקידים ממונים, והכול מתוך קנאות לגורלה של כלכלת ישראל.

עדות אישית: בתקופה שהסיוע הממשלתי לדיור עדיין היה גורם מפתח בקביעת קצב רכישת הדיור ופריסתו הגיאוגרפית, נוצר מצב שבו נדרשה באמצע השנה התאמה של תקציב הסיוע וחלוקתו בין הסעיפים השונים כדי לענות על הצרכים. אנשי משרד השיכון, האמונים על הסיוע למשתכנים, פנו למשרד האוצר בבקשה להכניס שינויים נדרשים בתקציבי הסיוע. הללו סרבו. לטענתם, כל ניסיון לשנות את מבנה הסיוע מחייב אישור של הכנסת וועדותיה, והם סרבו להביא את הבקשה לדיון. לדבריהם, כל דיון של ועדת כנסת בתקציב יביא לפתיחתה של תיבת פנדורה, להעלאת דרישות חדשות מצד פוליטיקאים ולהגדלת התקציב. הם העדיפו לבצע תיעול כספים במסגרת התקציב הקיים במחילות הנהירות רק להם, הרחק מעינו של המחוקק. אני מוכן להסתכן ולומר שהעובדה שתכנית הסיוע למשתכנים של משרד השיכון התרוקנה כמעט מתוכן מאז העלייה ההמונית אינה נובעת מחוסר אתגרים לאומיים או מחוסר מוטיבציה מצד אנשי משרד השיכון, הדרג הפוליטי או גורמים אחרים בענף הבנייה - זוהי עדות לעוצמתם של אנשי משרד האוצר.

לאנשי האוצר טכניקות להקטנת התקציב. דוגמא אחת היא יצירת סעיפים "עקרים" בתקציב – תקציבים שמימושם לא יתאפשר כיון שלא יתקיימו תנאים הכרחיים למימוש במהלך השנה - או יצירת רזרבות סמויות בסעיפים מוסווים שתפקידם לאפשר לאנשי האוצר לשנע תקציבים בין סעיפים מבלי להיחשף לעיני הדרג הפוליטי. גם תהליך שחרור הכספים הוא אמצעי בידי אנשי האוצר לשמירה על מסגרת התקציב. במהלך הוויכוח הציבורי על הסיבות לחוסר היערכותו של מערך כיבוי האש שמענו על כך שאנשי האוצר התנו את העברת התקציבים בהסכמה לביצוע רפורמה במערך. אפשר להבין את אנשי האוצר המנסים להשתמש בשחרור כספי התקציב ככלי לאכוף על הדרג המקצועי ביצוע רפורמה אירגונית שמטרתה התייעלות. מצד שני, התניית הרפורמה היא מסוג הטענות שעיכבו לאורך שנים רבות ביצוע השקעות בתשתיות בישראל: רכבות, התפלת מי-ים, אנרגיה.

מי אחראי?

במצב הנוכחי, נותרנו לבד: אין מי שאחראי לתקינות המינהל הציבורי. הדרג הפוליטי נוטל לעצמו סמכויות החלטה אבל אינו מחזיק עצמו accountable. הדרג המקצועי חש, בצדק, שהוא מוגבל ע"י סדר היום של הדרג הפוליטי במשרד. זהו מצב הדורש שינוי: יש להגדיר מחדש את קווי ההפרדה בין הדרג הפוליטי לדרג המקצועי ואת תחומי הסמכות והאחריות של כל אחד מהדרגים כך שתתקיים חפיפה מירבית בין סמכות לאחריות.

בגלל תכיפות חילופי השלטון בישראל, ועוד יותר בגלל תכיפות חילופי השרים, מתקצר האופק הפוליטי בניהול המשרדים. כתוצאה מכך אנו חשופים להפקרת הנושאים האסטרטגיים. כך הגענו כנראה למצב הנוכחי בתחומי התשתיות. אם אי-יציבות פוליטית כשלעצמה היא מצב מסוכן לדמוקרטיה – הדומיננטיות של הדרג הפוליטי במשרדים הופכת את אי-היציבות הפוליטית לנזק ממשי לגורל המדינה: נושאי האסטרטגיה והפיתוח לטווח ארוך אינם זוכים לטיפול מתאים.

חיזוק הדרג המקצועי במשרדים

יש לחזק את מעמדו של הדרג המקצועי על-חשבון הדרג הפוליטי, כדי להבטיח רציפות ניהולית: נושאים אסטרטגיים ארוכי-טווח יזכו לתכנון מתאים ולא יוכרעו מחדש מידי קדנציה של שר. הגברת האחריות המוטלת על הדרג המקצועי מחייבת השבחה של כוח האדם במגזר הציבורי. זוהי משימת ענקים: היא דורשת רתימת כוח אדם מוכשר למגזר הציבורי, היא דורשת ניתוק הדרגתי ממשטר התעסוקה הקיים המבטיח קביעות בשכר הנמוך יחסית לנהוג במשק הפרטי, היא דורשת הכשרה אקדמית ומקצועית קפדנית לשדרת הניהול הציבורי, ומסלולי מיון לקליטה ולקידום העובדים.

ועדת חקירה?

הריטואל הקבוע של חיפוש אשמים בעקבות כל כישלון הוא מיותר. הכשלים המתגלים הם השתקפויות אקראיות של כשל מערכתי הקיים בבסיסם. אין אפשרות ואין טעם למצוא אשמים לכשלים המתגלים, וממילא למדנו כבר מניסיוננו שתחושת הנקם לא תבוא על סיפוקה גם כשנקריב קרבנות-אדם. היא גם לא באה על סיפוקה בעקבות מסקנות ועדת אגרנט, שהמציאה את השיטה של משפט ציבורי, ולכן חבל על הזמן והאנרגיה המושקעים בחקירות, בעיקר כאלו שתוצאותיהן ידועות מראש. אמירה זו ברורה עוד יותר במקרה של אירוע השריפה בכרמל. עדיף היה להתמקד בשאלה כיצד נגרום לדרג הפוליטי להתמקד בבעיות היסוד ובתכנון ארוך הטווח ולרופף את אחיזתו התועלתנית במשרדים, ולאפשר לנו לקיים מינהל ציבורי שיעסוק בשאלות היסוד בצורה אפקטיבית ויעילה תוך רציפות ניהולית ותוך נטילת אחריות לתוצאות.