הגבלת הלוואות בריבית משתנה - ויכוח ציבורי

מלחמת רגולטורים, או שטות?

בכתבה שהתפרסמה היום (3.5.11) בעיתון “דה-מרקר” תחת הכותרת “המפקח על הביטוח חושב שמשכנתאות בריבית משתנה אינן מסוכנות יותר” מוצגת לכאורה מחלוקת מקצועית בין שני רגולטורים - המפקח על הבנקים והמפקח על הביטוח - לגבי מידת סיכון האשראי הגלום בהלוואת המשכנתא בריבית משתנה. לפי דעתו של העיתון, בעוד שהמפקח על הבנקים סבור שהלוואות אלו מסוכנות למערכת, ולכן הוא הגביל בשבוע שעבר את משקלן בהלוואת המשכנתא - המפקח על הביטוח אינו סבור שהלוואות אלו מסוכנות, כפי שניתן להסיק ממודל התמחור שקבע המפקח על הביטוח בנושא ביטוח משכנתאות. ואם ידיעה זו (וכותרתה) אינה נראית לכם הזויה מספיק - נמסר בכתבה שמקורה הוא “בכיר באחד הבנקים למשכנתאות”.

פרסום ההוראה החדשה של המפקח על הבנקים, המגבילה את משקל ההלוואות בריבית משתנה לשליש מסך הלוואת המשכנתא, גרם כבר לכמה תגובות. להלן כמה הערות, כולל תגובות להערות של כמה מקוראי הבלוג:

האמנם מודל?

לגבי הכתבה על המחלוקת בין הרגולטורים: ה”מודל” שבו מדובר אינו מודל סטטיסטי לאמידת סיכון האשראי בהלוואות משכנתא, אלא הוראה לגבי ביטוח משכנתאות. כמוה כהוראות המפקח על הבנקים בנוגע ליחס הון מיזערי או לגבי הפרשה לחובות מסופקים בהלוואות משכנתא - אלו הנחיות כלליות ולא ניסיון להצביע במדויק על ממדיו הכמותיים של סיכון האשראי. לכן, ההפרשה לחובות מסופקים בגין הלוואות שנקלעו לפיגור מתעלמת מערך הנכסים המשועבדים לבנק כנגד ההלוואה, ולכן גם הדרישות לגבי יחס ההון המיזערי בהלוואות משכנתא מתעלמות ממאפייני הסיכון של הלווה - מדובר באינדיקציות כלליות לגבי סיכון ולא באמידה כמותית. אנו רחוקים עדיין מעולם שבו המודלים הסטטיסטיים הפנימיים (כלומר: אלו שפיתחו הבנקים כל אחד לעצמו) משמשים בסיס ליישום הוראות הרגולציה, ובינתיים האלטרנטיבה הנהוגה היא תחשיב פשטני המספק אינדיקציה לסיכון. בשום מקרה אין להסיק מכאן על תפיסות עולם שונות לגבי סיכון אשראי במשכנתאות בין הרגולטורים. אם בכלל, יש כאן רק הצבעה על מקור אפשרי לבעיה עתידית של ארביטראז’ רגולטורי, שפירושו שהתמחויות נפרדות של בנקים ושל חברות פיננסיות אחרות בתחום המשכנתאות יתפתחו כתוצאה מהבדלים בהוראות הרגולציה ולא על בסיס ניצול יתרונות אסטרטגיים.

מדוע נקט המפקח על הבנקים במיגבלה כמותית?

מאז שפורסמה החלטת המפקח על הבנקים התפרסמו כמה תגובות לגבי הבחירה בכלי המדיניות. יצירת מיגבלה על גדלו היחסי של רכיב ההלוואה בריבית משתנה אינה מתיישבת עם תפיסת עולם של כלכלת שוק (שלא לדבר על האמירה המזלזלת שיש בה כלפי ניהול הסיכונים בבנקים בישראל): אם יש שיקול מערכתי למפקח על הבנקים (או לשולחו, נגיד בנק ישראל) שהטענה בבסיסו היא שכוחות השוק אינם מביאים לפתרון האופטימלי - הדרך הנכונה היא להפנים את השיקול המערכתי בתוך שיקולי הבנקים ע”י קביעת עלות רגולטורית. דבר זה יכול היה להיעשות ע”י קביעת דרישה להקצאת הון נוספת בגין חלק ההלוואה בריבית משתנה, או ע”י דרישה להפרשה נוספת כנ”ל. אמצעים אלו היו גורמים לייקור עלות המשכנתא בלא לשלול מהפרטים את זכות הבחירה. מבחינה זו, הצעד שננקט הוא חריג.

ייתכן שהצעד הספציפי שננקט משקף את הערכת המפקח על הבנקים שצעד אלטרנטיבי (כמו ייקור המשכנתא דרך הגדלת דרישות הון) לא היה משיג את האפקט הרצוי. ניתן אולי להבין זאת לאור העובדה שהמדיניות המוניטרית יצרה בשנים האחרונות הזדמנות מפתה ליטול הלוואות משכנתא לא צמודות בריבית משתנה, ושפיתוי זה עדיין קיים גם כיום, לאור תחזיות מעודכנות לגבי שיעור האינפלציה ושיעורי הריבית השקלית בשנה הקרובה.

על שיטת המבוגר האחראי בכלכלת ישראל

חוזרת ונשמעת הטענה על אחריותו ה”מוסרית” של הבנק המרכזי לאור העדר יוזמה אלטרנטיבית מקברניטי המשק והדרג הפוליטי - משהו בנוסח “תפקיד המבוגר האחראי”. טענה זו אינה מתיישבת עם התפיסה של ישראל כדמוקרטיה מתפקדת ועם הדרישה שעלינו להפנות כלפי עצמנו כציבור עירני שיש לו דרישות כלפי הדרג הפוליטי. קיימת ממשלה בישראל: יש משרד שיכון שאחראי על נושא הדיור בישראל, ויש משרד אוצר שמופקד על המיסוי. יש כנסת בישראל, ותפקידה לחוקק חוקים ולפקח על הדרג המבצע. את הדרישות לגבי ניהול הכלכלה נפנה כלפי כל אלה, כל אחד בתחום אחריותו. הפגנות נעשה מול הכנסת. שיטת “המבוגר האחראי” מובילה לכך שבעיית מצוקת הדיור נפתרת לכאורה ע”י הבנק  המרכזי, ושאגף התקציבים של משרד האוצר לא רק יעסוק בהכנת התקציב אלא גם יחליט החלטות חברתיות, ואולי גם יכרסם בכוחה של הכנסת ע”י חקיקה אלטרנטיבית בצורת חוק ההסדרים. ולמי שבכל זאת מקבל את שיטת “המבוגר האחראי” נזכיר רק שבראש הרשות המוניטרית יכול לעמוד גם “מבוגר לא אחראי”, ואנחנו לתומנו מפקידים בידיו אמצעים שאינם בתחום סמכותו.

אנומליה שלטונית

יוזמת המפקח על הבנקים יצרה, לפי הידיעות בעיתונות, מצב מוזר: לפי מה שהתפרסם, יושב-ראש ועדת הכספים של הכנסת פונה לנגיד בנק ישראל בדרישה להפלות בין זוגות צעירים הרוכשים את דירתם הראשונה לבין רוכשי דירות אחרים. הכנסת מבקשת מנגיד הבנק לקבוע הוראות שתומכות במדיניות חברתית? האם זה נראה סביר למישהו?

כמה עקרונות

לאור הסתבכות הדיון הציבורי אני מוצא לנכון לחזור על כמה טענות שהעליתי ברשימות קודמות בבלוג זה:

1. בניגוד לרושם העולה מטענות חלק מהגורמים, אני סבור שאין בישראל מחסור בדירות. קצב הבנייה המואץ בשנתיים האחרונות צריך לספק את צרכי הדיור של האוכלוסייה. משום כך אין צורך אמיתי להאיץ את קצב הבנייה, מה גם שכל ניסיון להאצה כרוך בוויתור על חוקי התיכנון
2. המחסור-לכאורה שאנו עדים לו בשנתיים האחרונות הוא תוצאה של גידול בביקוש להשקעה בדיור, ביקוש שצומח בקצב מהיר יותר מקצב הבנייה. ביקוש זה הוא תוצאה של הסטת הביקוש להשקעות מהתחום הפיננסי לתחום הדיור: הן בגלל ירידת התשואה (ועליית הסיכון) על השקעות פיננסיות, הן בגלל עליית מחירי הדירות שגורמת לגיבוש ציפיות חיוביות לגבי מחירי הדירות בעתיד, והן בגלל ירידת עלות האשראי לדיור. אין טעם לספק ביקוש עודף זה ע”י האצת הבנייה שכן הדבר רק יגביר את התנודתיות בענף הבנייה למגורים.
3. הדרך לטפל בעודפי ביקוש אלו היא באמצעות ניסיון לעקרם. העיקרון שצריך להנחות את הממשלה צריך להיות העדפת חסרי-דיור. הכלים שצריכים לשמש את הממשלה הם כלים כלכליים: לא מניעת רכישה, אלא קיזוז חלק מהביקוש ע”י מיסוי מפלה. בנוסף, אפשר גם לשקול לנקז חלק מהביקוש הספקולטיבי לחיסכון פיננסי הצמוד למחירי הדיור ובכך למנוע ממנו ליצור מחזורים ספקולטיביים מזיקים בענף הבנייה
4. תפקידה של הממשלה לעקוב אחר יכולת רכישת הדיור של חסרי הדיור ושל קבוצות האוכלוסייה החלשות. לא שמענו, מבעד לתלונות הכלליות על שחיקת כוח הקנייה של מעמד הביניים, עד כמה התהליך של השנים האחרונות דחק החוצה קבוצות אוכלוסייה חלשות.
5. אם הבנק המרכזי מעוניין לנטרל את השפעת האשראי הזול על הביקוש לדיור ניתן אולי לחשוב על צעד דרסטי אחר: הגבלת סך האשראי הבנקאי הניתן לרכישת דירה ל-50%. לפי מה שניתן להבין מהידיעות בעיתונות, הצעה ברוח זו הועלתה ע”י אנשי בנק לאומי בפגישה עם הנהלת הבנק המרכזי. רוכשי דירות יצטרכו אז להישען יותר על מקורות עצמיים ובכך ייבלם חלק מהביקוש הספקולטיבי. לעומת זאת, קבוצות אוכלוסייה שאין בידיהן הון עצמי יקבלו את שאר המימון הנחוץ להן מהממשלה: אם בצורת אשראי ממשלתי משלים, ואם - עוד יותר טוב - בצורת ערבות להלוואה בנקאית משלימה. צעד כזה יכול להסיט בחזרה את נקודת הכובד בשוק הדיור לכיוונן של קבוצות אוכלוסייה חלשות
6. על החשש של המפקח על הבנקים מפני השפעתה של עליית הריבית על תשלומי הלווים ניתן לענות ע”י ניסיון להכניס למערכת המשכנתאות וריאציה שונה של הלוואה בריבית משתנה, שבה התשלום החודשי חסום מלמעלה, כפי שקיים במערכת האמריקנית.