ביטוח משכנתאות בישראל: EMI וההוראות החדשות של המפקח על הבנקים

מה זה ביטוח משכנתאות?

אחד השחקנים החשובים בשוק המשכנתאות בישראל הוא חברת  EMI – חברת ביטוח פרטית העוסקת בלעדית בביטוח משכנתאות. החברה, שהוקמה ב-1998, היא שחקן יחיד בתחום ביטוח המשכנתאות בישראל. תמצית פעילותה היא ביטוח הרצועה העליונה של סיכון האשראי בהלוואות משכנתא, כלומר החברה נושאת בנזק הראשון הנגרם כתוצאה מהפסד במקרה של מכירת דירה במחיר הנמוך מיתרת החוב של הלווה; רק אם ההפסד גבוה מסכום הביטוח – הנזק "גולש" גם לבנק.

הסידור הזה יוצר מצב שהחשיפה של הבנק לסיכון האשראי היא חשיפה מוגבלת: סך הסיכון הכרוך בעצם ההלוואה, בניכוי הנזק שמכוסה על-ידי חברת הביטוח. הפחתת החשיפה לסיכון מאפשרת לבנק להעמיד הלוואות גם ללקוחות שרמת הסיכון אצלם גבוהה מזו שהבנק היה מוכן מלכתחילה להיחשף אליה.

איך עובד הביטוח?

נדגים את עיקרון הפעולה של ביטוח זה: בנקים מוכנים בדרך-כלל להעמיד לרוכשי דירות הלוואות משכנתא, ובלבד שרוכש הדירה יממן ממקורותיו העצמיים חלק מהסכום הדרוש לרכישת הדירה (בדרך-כלל: 25-35%); נניח שרוכש דירה פונה לבנק לקבלת הלוואת משכנתא, אבל אין לו מספיק הון עצמי כדי לעמוד בדרישות הבנק – יש לו רק 15% ממחיר הדירה; הבנק אינו מוכן להעמיד הלוואה המגיעה ל-85% ממחיר הדירה כיון שהוא חושש מהפסד כספי שייגרם לו במקרה שהלווה לא יצליח לעמוד בתשלומי המשכנתא (אם, לדוגמא, מחיר הדירה ירד); במקרה כזה, הלווה מופנה על ידי הבנק ל-EMI, שנוטלת על עצמה אחריות להפרש שבין 65% ל-85%; התוצאה היא שהבנק מסכים להעמיד ללווה הלוואה ששיעור המימון בה הוא 85%, כאשר מבחינתו הוא רואה את עצמו חשוף לסיכון אשראי כאילו ההלוואה הייתה רק בשיעור של 65% מערך הדירה – כל השאר ישולם על-ידי EMI; התוצאה היא שהבנקים נשארים באיזור הבטוח, מוגנים על-ידי ביטוח פרטי משלים, שאת מחירו משלם הלווה.

מה קרה בנובמבר 2012?

מצב זה השתנה בתחילת נובמבר השנה, עם פירסום ההוראות החדשות של המפקח על הבנקים. לפי הוראות אלו, שיעור המימון המירבי המותר לבנקים בהלוואות משכנתא לחסרי-דיור הוא 75%, ללא הבחנה בין הלוואות שיש להן ביטוח משלים לכאלה שאין להן ביטוח משלים. בהלוואות למשקיעים (רוכשי דירה נוספת) שיעור המימון המירבי המותר לבנקים הוא נמוך אף יותר - 50%. התוצאה היא שהסדר ביטוח אשראי שפעל בישראל 14 שנים הגיע בחודש שעבר לסוף דרכו. חברת EMI לא תוכל כנראה להמשיך להעניק ביטוח להלוואות חדשות.

רקע: ביטוח המשכנתאות בארה"ב

ביטוח פרטי של משכנתאות הוא הסדר אמריקני, שנולד בשנת 1971 על רקע הפרטה של סוכנויות המשכנתאות הלאומיות בארה"ב, ופועל שם עד היום. עולם המשכנתאות האמריקני שונה לחלוטין מעולם המשכנתאות הישראלי, ובכל זאת הרעיון של ביטוח משכנתאות בישראל הוא ניסיון נועז להעתיק את המודל - שזכה להצלחה עצומה - אל הסביבה הישראלית, גם אם תוך שינוי מהותי של כללי הפעולה.

בסוף שנות ה-60' החליט הקונגרס האמריקני להפריט את אחד המוסדות המוצלחים שפעל ברקע שוק המשכנתאות שם מאז 1938 – את סוכנות המשכנתאות הפדרלית FNMA, שזכתה לשם החיבה "פאני מיי". עד לאותה הפרטה הייתה "פאני מיי" סוכנות ממשלתית, שעסקה בהבטחת נזילותם של הבנקים למשכנתאות על-ידי התחייבות לרכוש מהם הלוואות המגובות על-ידי ביטוח משכנתאות הניתן על-ידי גוף ביטוח פדרלי. למרות ההפרטה, שהייתה כרוכה בשינוי מהותי באופן פעילותה של הסוכנות, בבעלות עליה ובסוג ההלוואות שהיא רשאית לעסוק בהן - שמה של הסוכנות נשמר (לרבות המילה "פדרלי"). תפקידה של "פאני מיי" החדשה היה להבטיח נזילות לשוק המשכנתאות הפרטי (הלוואות משכנתא שאינן מבוטחות על-ידי הממשלה) על-ידי הצעה עומדת למלווים (היסטורית, רוב המלווים בארה"ב אינם בנקים) לרכוש מהם את הלוואות המשכנתא שהם מבצעים בכפוף למיגבלות מסויימות על תנאי המשכנתא. אחת המיגבלות הללו היא ששיעור המימון בהלוואת המשכנתא לא יעלה על 80%, כדי שסוכנות המשכנתאות לא תיחשף לסיכוני אשראי גבוהים. מאחר שהמיגבלה שהוטלה על-ידי הקונגרס נגעה רק לחשיפתה לסיכונים של "פאני מיי" עצמה - התקבל מאוחר יותר תיקון שמתיר ל"פאני מיי" לרכוש מהמלווים גם הלוואות ששיעור המימון בהן גבוה מ-80% ובלבד שהחשיפה הנוספת תהיה מבוטחת על-ידי חברה פרטית לביטוח משכנתאות. התוצאה של קביעות אלו היא שמבחינת משק הבית קיימות אמנם בארה"ב הלוואות משכנתא ששיעור המימון בהן גבוה מ-80%, אבל החשיפה של המשקיעים ("פאני מיי" עצמה, או כל מי שקונה הלוואות אלו מ"פאני מיי" בשוק המשני למשכנתאות) – מוגבלת ל-80%. ספיגתו ו"עיכולו" של הסיכון העודף הפכו לתחום ההתמחות הייחודי של החברות הפרטיות לביטוח משכנתאות.

ישראל: הרקע להקמת EMI

עד 1990, שוק המשכנתאות בישראל היה שוק ממשלתי כמעט לחלוטין. בנקים למשכנתאות, שפעלו אז בנפרד מהבנקים המסחריים, העמידו הלוואות מכספי המדינה למשקי בית שעמדו בקריטריונים שנקבעו  על-ידי משרד הבינוי והשיכון. הלוואות המשכנתא נחשבו ככלי למתן סיוע ממשלתי למשקי בית אלו ("זכאי משרד השיכון"). הסיכון היה מוטל על המדינה: הבנקים עסקו רק בהעמדת הלוואות ובגביית התשלומים עבור המדינה. סכומי ההלוואות ותנאי המשכנתא נקבעו על-ידי משרד השיכון לפי "לוחות הסיוע".

הרפורמה של 1990 - סיכון האשראי עובר לכתפי הבנקים

למרות שלקראת סוף שנות ה-80' כבר החלו הבנקים להעמיד גם הלוואות פרטיות, אלו היו ברובן הלוואות נוספות לאותם "זכאים", והן נקראו "הלוואות משלימות", (תוספת להלוואה מכספי המדינה). המהפך האמיתי חל רק ב-1990, עם הכרזה על רפורמה במשכנתאות. מנקודת זמן זו, האחריות לרוב ההלוואות לזכאים - מימון וסיכון אשראי – עברה לכתפי הבנקים. ההלוואות מכספי המדינה הצטמצמו למשקי בית בעלי מאפיינים סוציו-כלכליים קשים, רוכשי דירות באיזורי עדיפות לאומית, ועולים חדשים. 

המציאות שיצרה הרפורמה: המפגש הראשון עם סיכון האשראי

היציאה מחיקה המגונן של המדינה הייתה רעידת אדמה מבחינת הבנקים למשכנתאות, שפעלו עד אז כמעט ללא נטילת סיכון אשראי. כיון שהבנקים נדרשו כעת לשאת באחריות לסיכון האשראי – היה עליהם לפתח במהירות כלים להערכת הסיכון ולתימחור האשראי (הלוואות ממשלתיות היו במחיר אחיד לכל הלווים). הבנקים נדרשו לגבש מדיניות אשראי: למי מעמידים הלוואות, כנגד איזה ביטחונות, מהו גובה ההלוואות, ומהו שיעור הריבית בכל הלוואה. הבעייה הייתה שהבנקים נדרשו בין-לילה לגבש עמדה בנושא סיכון, וסיכון לא היה תחום המוכר להם: עד אז הם העמידו הלוואות לפי הנחיות משרד הבינוי והשיכון, וממילא לא פיתחו תובנות מבוססות-אמפירית לגבי מחוללי הסיכון ומאפייני הסיכון אצל לווים פוטנציאליים. הם נכנסו ללא הכנות לאיזור סכנה בלתי-ממופה.

בעיה נוספת: התיקון לחוק הערבים

בהדרגה, הבנקים גיבשו לעצמם מדיניות אשראי, לרבות קריטריונים למתן אשראי, מסלולי הערכה ואישור, והיררכיה פנימית של קבלת החלטות אשראי. אלא שלא חלפו שנתיים, ולתוך עולם זה נוספה התפתחות דרמטית: בשנת 1992 קיבלה הכנסת תיקון לחוק הערבות, שקבע כי הבנקים לא יוכלו עוד להישען על ערבות אישית כבטוחה עיקרית להעמדת האשראי. יש להבין שבמציאות הישראלית ששררה עד אז -  רישום הבעלות על מקרקעין היה חלקי בלבד, ואיכות הלווים הייתה בעייתית (לרוב: משקי בית שנכללו ברשימות הזכאים בגלל פרופיל סוציו-כלכלי נמוך) – הערבות האישית, בעיקר ערבותם של קרובי משפחה של הלווה מקירבה ראשונה, הייתה המשענת העיקרית של הבנקים. 

מה עשו הבנקים?

התיקון לחוק הערבות הכריח את הבנקים להחמיר מייד את הקריטריונים למתן אשראי: מאחר שהדירה המשועבדת הפכה לבטוחה כמעט בלעדית להלוואה - הם הקטינו את שיעורי המימון המירביים שהם מוכנים לתת. התוצאה הייתה שחלק ממשקי הבית - אלו שההון העצמי שעמד לרשותם היה נמוך מידי - לא יכלו עוד לקוות לקבל מהבנקים הלוואות שיספיקו לרכישת דירה.

EMI  מופיעה על הבמה

לתוך מציאות זו צצה יוזמה פרטית חדשה, של חברה שהוקמה במיוחד לצורך זה - "עזר ביטוח משכנתאות" (EMI). החברה ניסתה לגשר על הפער שבין צרכי הלווים לבין נכונותם של הבנקים ליטול סיכון, על-ידי הצעה לגדר חלק מסיכוני האשראי של הבנקים. הצעה זו יצרה אפשרות לקיומה של עיסקה משולשת: בנק-לווה-ביטוח. הבנק העמיד את כל האשראי תוך הגבלת החשיפה, הלווה זכה להלוואה בשיעור מימון גבוה, וחברת הביטוח נשאה בסיכון העודף תמורת פרמייה ששולמה על-ידי הלווה.

מעניין שרעיון דומה כבר התקיים לפני-כן באופן "אפור" בשולי שוק המשכנתאות הישראלי: עולים חדשים ממדינות בריה"מ-לשעבר, שנדרשו על-ידי הבנקים לספק להם חמישה ערבים אישיים בעלי כושר החזר סביר ולא הצליחו למצוא ערבים כאלו בחוגים קרובים – יצרו ביקוש לערבות בשכר. ערבים אישיים כאלו צצו, תוך שהם נרדפים על-ידי הבנקים שזיהו בהם סכנה. בניגוד לכך, המוצר שיצרה EMI היה שונה: גלוי, חוקי ומבוקר.

מה איפשרה  EMI?

חשיבותה של שיטת העיסקה המשולשת היא בכך שהיא איפשרה גם למשקי בית שיש להם הון עצמי הנמוך מדרישות הבנקים – להגיע לרכישת דירה משלהם. מה שמשק הבית מקבל בעיסקה הוא תחליף הון עצמי: הוא מקבל ביטוח, שמבחינת הבנק כמוהו כהגדלת ההון העצמי של הלווה. זו אינה השיטה היחידה להגיע לתוצאה זו: ניתן היה לחילופין לחשוב על הרחבת הסיוע הממשלתי לחסרי דיור, או על אימוץ המודל האמריקני של סוכנות משכנתאות לאומית (רעיון כזה טופח בזמנו על-ידי גורמים במשרדי האוצר והשיכון, בשיתוף עם בנק ישראל), או על מתן ערבות מדינה לחסרי הון עצמי שיעמדו בקריטריונים שתקבע המדינה (ראו בקישור זה הצעהשל דוד בועז ושלי למדיניות שיכון לאומית, שפורסמה בבלוג זה ביום 6.11.2012). אבל בניגוד לכל הפתרונות החליפיים, שלא הגיעו מעולם לשלב יישום – השיטה שיצר EMI עובדת בהצלחה כבר 14 שנים.

כניסת "הוראות באזל" וביטוח המשכנתאות

מאז 1998 נכנס גורם נוסף למישוואה: הוראות באזל. ועדת מומחים של הבנקים המרכזיים האירופיים שפעלה ליד הבנק להסדרים בינלאומיים  (BIS) הגדירה במהלך השנים קריטריונים בינלאומיים לניהול סיכונים שתפקידם להגביר את יציבות המערכת הפיננסית הבינלאומית. המלצות ועדת באזל, לרבות גירסאות מאוחרות שלהן שפורסמו לאורך השנים, אומצו על-ידי רוב המפקחים בעולם, לרבות המפקח על הבנקים בישראל. חלק חשוב מקריטריונים אלו נוגע להון רגולטורי – ההון העצמי המינימלי שכל בנק חייב להחזיק כנגד פעילותו הפיננסית. בנושא האשראי לדיור, מאחר שהדרישה להקצאת הון רגולטורי לוקחת בחשבון את שיעור המימון בהלוואה – נוצר מצב שבו הבנקים נדרשו להחזיק הון עצמי כפול כנגד הלוואות ששיעור המימון בהן גבוה מ-60%. נוצר עתה נימוק חשוב לשימוש בביטוח חוץ-בנקאי למשכנתאות: הפחתת דרישות ההון.

התוצאה של אימוץ המלצות באזל הייתה שההסדר המשולש בנק-לווה-ביטוח נשען כעת על שני יתרונות לבנקים: הראשון – הפחתת ההון הרגולטורי הנדרש מהם בגין הלוואות עם שיעור מימון גבוה מ-60%; השני – היכולת לגדר את חשיפתם לסיכון אשראי על-ידי העברת חלק מהחשיפה ל-EMI. ואמנם, במקרים רבים הבנקים היתנו את מתן האשראי בכך שהלווה יקבל ביטוח משכנתא מחברת EMI.

הסימביוזה של הבנקים ו-EMI

ההסדר של הבנקים מול EMI יצר בהדרגה מציאות חדשה. לווים שהגישו בקשות להלוואות בשיעור מימון גבוה קיבלו מהבנקים תשובה מותנית: ההלוואה אכן תועמד להם, אבל רק אם תתקבל תשובה חיובית מ-EMI על נכונותה לבטח את ההלוואה. בצורה זו, הסכמתה של EMI לבטח את ההלוואה הפכה להיות שלב קריטי באישור ההלוואה.

בתחילת הדרך,  EMI רק קבעה קריטריונים כלליים להסכמתה לביטוח, מבלי לבצע הערכה עצמאית מליאה של סיכון האשראי הגלום בכל הלוואה, ובעיקר מבלי לקבל לידיה מסמכים מקוריים שהוגשו לבנק לצורך בחינת הבקשה. ככל שחלף זמן, גברה ההבנה אצל EMI שהיא חייבת להיות בעלת יכולת עצמאית (ואפילו יתרון מוחלט) בהערכת סיכון: היא נוטלת על עצמה את הסיכון במקרים היותר-מסובכים, והיא אינה רשאית – בניגוד לבנקים – להפלות מחיר בין לווים. צורך זה גבר ככל שהבנקים "התרגלו" לקיומה של EMI והקפידו פחות בנושא הערכת סיכוני הלווה בגלל יכולתם להסתמך על החלטותיהם של מעריכי הסיכון של EMI. התוצאה היא ש-EMI פיתחה במשך השנים יכולת פנימית משופרת להערכת סיכוני אשראי. במקרים מסויימים, הבנקים אף הסתמכו בהחלטתם על חוות דעתם של מעריכי הסיכון של EMI.

הסבב האחרון של הוראות באזל, שהוחל בישראל בתחילת 2010 (גירסא הקרויה "באזל II"), שינה מעט את המציאות. לפי הגירסא החדשה של הוראות באזל, דרישות ההון בגין הלוואות לדיור הופחתו, בתנאי ששיעור המימון בהלוואה אינו עולה על 75%. המפקח על הבנקים בישראל החמיר עוד את הדרישות כשקבע שבמקרה של הלוואות ששיעור המימון בהן עולה על 75% - הביטוח על-ידי EMI אינו מהווה עוד עילה להקלות בדרישות ההון. בכך בוטל היתרון של הביטוח בנוגע להפחתה בדרישות ההון, וההסדר המשולש נשען מאז רק על רצונם של הבנקים לגדר את סיכוני האשראי.

ההוראות החדשות של המפקח על הבנקים

המפקח על הבנקים הודיע ביום 29.10.2012 על מיגבלות חדשות בנושא הלוואות משכנתא (ראו בקישור זה). לפי מיגבלות אלו, בנקים אינם רשאים עוד להעמיד הלוואות לדיור ששיעור המימון בהן גבוה מ-50% כאשר מדובר ברכישת דירה לשם השקעה, 75% כאשר מדובר ברכישה על-ידי חסרי-דיור, ו-70% כאשר מדובר במשפרי דיור. תחולת ההוראה היא מיידית: 1 בנובמבר 2012. 

קביעת המפקח אינה מבחינה בין הלוואות שיש לגביהן ביטוח לבין הלוואות ללא ביטוח: הוא אוסר לחלוטין העמדת הלוואות בשיעור מימון גבוה, ללא קשר לגידור הסיכונים. בכך הוראה זו שונה מהמיגבלה שהטיל המחוקק האמריקני על "פאני מיי": שם הכוונה הייתה לשמור ספציפית על יציבותה של סוכנות המשכנתאות הפדרלית, ולכן הותר לה להעמיד הלוואות החורגות משיעור המימון המירבי בתנאי שהחשיפה העודפת תועבר ממנה אל כתפי חברות פרטיות; במקרה הישראלי המפקח אסר לחלוטין העמדת הלוואות ששיעור המימון בהן גבוה מגדלים שקבע. יש בכך אולי כדי להעיד על כך שמטרת צעד זה אינה הרצון להגן על יציבות הבנקים, אלא הניסיון להשפיע על הביקוש לרכישת דיור כדי להפחית את הלחץ על מחירי הדירות; לא צעד של המפקח על הבנקים, אלא צעד של נגיד בנק ישראל.

משמעות ל-EMI

המשמעות המיידית של הוראות המפקח מבחינת EMI היא שלא נותר עוד שטח מחייה לחברה. מניע אפשרי אחד לפעילותה – גידור סיכונים לצורך הפחתת ההון הרגולטורי – בוטל כבר בתחילת 2010, עם פרסום ההנחיות החדשות של המפקח בנושא דרישות ההון. המניע הנותר – גידור סיכונים – בוטל עם פרסום ההוראות החדשות לפני כחודש: מאחר שלפי הוראות אלו הבנקים אינם רשאים עוד להעמיד אשראי בשיעור מימון גבוה מ-75% -  ממילא אין הם זקוקים עוד לביטוח משכנתא.

מה יקרה עם לווים דלי הון עצמי?

ביטול התנאים שאיפשרו ל-EMI לפעול הוא דבר אחד. זוהי רק דוגמא להתממשותו של סיכון עיסקי בחברה פרטית. הסיכון העיסקי ל-EMI כבר היה קיים בעבר, בגלל יכולתם התיאורטית של הבנקים להחליט לעכל בעצמם את הסיכון הנוסף ולגלגל את העלות על הלקוח באמצעות פרמיית-סיכון מוגדלת – הם לא היו חייבים להישען על ביטוח של EMI. אלא שכאן ארע דבר אחר: לא רק שההוראות החדשות הן ליישום מיידי, אלא שהן "שופכות את התינוק עם המים" – חסרי דיור שאין להם הון עצמי מספיק נותרו עכשיו ללא אופציה אחרת להשלים הון עצמי. רכישת דירות התרחקה מחסרי הדיור. על זאת כבר נכתב ברשימה קודמת (ראו הפנייה בלינק זה).

האם חיסול פעילותה של EMI הוא נזק למערכת?

המודל העסקי של EMI היה מודל ספציפי: ביטוח הרצועה העליונה של סיכון בהלוואות לדיור. מודל זה נשען על שני צרכים ברורים ומוצהרים של הבנקים: חששם (הבלתי מובן) לבלוע סיכון אשראי גבוה יותר בתמורה לפרמיית סיכון, ודרישות הון רגולטורי בתחום הבנקאות שיצרו עילה להעברת סיכון מבנקים לחברת ביטוח (אגב: פירצה בלתי מובנת מבחינת הרגולציה הפיננסית הכוללת, משהו שניתן היה אולי לכנות "ארביטראז' רגולטורי"). אילו זה היה כל הסיפור – ניחא. אלא שיש כאן גם צד נוסף.

תחום המשכנתאות בישראל קפא, שלא בטובתו, בשלב נמוך של פיתוח. הוא צריך לעבור שינוי עקרוני. צריכה להיות תחרות חזקה יותר בין מלווים, ולא תחרות בין מעטים; לשוק צריכים להצטרף מלווים שאינם בנקים; ייעוץ למשקי בית בנושא משכנתאות צריך להיות מופרד מהבנקים; צריכים להיווצר מסלולים ישירים יותר, יעילים יותר, של מימון האשראי לדיור, באמצעות שוק משני למשכנתאות, ולא רק באמצעות תיווך בנקאי מסורתי; סיכוני האשראי צריכים להיות שקופים, מתומחרים נכונה, ועלותם צריכה להיות מוטלת במלואה על הלווה; הסיוע הממשלתי צריך לסבסד את פרמיית הסיכון של הלווים החלשים באמצעות ערבות מדינה במחיר אחיד – לכל המהלכים הללו חשוב שיתקיים ביטוח אשראי חיצוני-עצמאי. אז זה אמנם לא היה העיסוק בפועל של EMI, אבל זה היה הפוטנציאל של החברה. וחבל לשוק המשכנתאות לאבד פוטנציאל כזה, כי צבירת הידע היא ארוכה ויקרה. חיסול פעילותה של EMI מרחיק את הסיכוי להנהגת רפורמות נדרשות בשוק המשכנתאות, כיון שהוא קובר בסיס ידע שאין לו תחליף.