הוראות המפקח על הבנקים בנושא דרישות הון בגין משכנתאות - מה קרה ומהי המשמעות?

הוראת המפקח על הבנקים

פחות מארבעה חודשים לאחר שהגביל את שיעורי המימון של הלוואות משכנתא, הודיע המפקח על הבנקים ב- 19.2.2013 על שורה נוספת של צעדים לריסון הביקוש לדיור (ראו כאן). מטרת צעדים אלו היא להגדיל את כריות ההון ואת ההפרשה לחובות מסופקים של הבנקים כנגד תיק האשראי לדיור, כדי לתת ביטוי טוב יותר (משהיה בעבר) לסיכון האשראי הגלום בתיקי האשראי לדיור של הבנקים ולהגביר בכך את חוסנם של הבנקים לקראת אפשרות שיתפתח תרחיש של ירידה של מחירי הדירות.

בסבב זה של הוראות המפקח נכללו שלושה נושאים:

1. שינוי בדרישות ההון הרגולטורי בגין הלוואות משכנתא: עד להוראה זו שוקלל האשראי לדיור במשקל 35% מזה של אשראי מסחרי לצורך חישוב הלימות ההון (למעט הלוואות שכללו רכיב של ריבית משתנה). מרגע החלת הוראה זו (1.1.2013) השקלול הוא יחסי לשיעור המימון (היחס בין גודל ההלוואה למחיר הדירה הנרכשת): עד לשיעור מימון של 45% - השיקלול יישאר 35%; בשיעור מימון בטווח 45-60% - השיקלול יוגדל ל-50%; בשיעור מימון שמעל 60% השיקלול יוגדל ל-75%.
   
   במקביל להנחיה החדשה, בוטלה הנחיה קודמת (מאוקטובר 2010) שקבעה שבהלוואות שסכומן עולה על 800,000 ₪, שיעור המימון בהן עולה על 60% ויש בהן הלוואה בריבית משתנה שסכומה עולה על 25% מסך ההלוואה – יהיה השיקלול 100%.
   
     
2. הגדלת יתרת ההפרשה לחובות מסופקים בגין תיק האשראי לדיור: נוכח הגידול המואץ של תיק האשראי לדיור בשנים האחרונות, ונוכח העלייה הנמשכת של מחירי הדירות, התבקשו הבנקים להגדיל את יתרת ההפרשה שלהם לחובות מסופקים בגין תיק האשראי.  בניגוד להפרשה הספציפית בגין הלוואות משכנתא, המחושבת בכל הלוואה לפי עומק הפיגור בביצוע התשלומים – כאן מדובר בהפרשה קבוצתית כנגד תיק האשראי לדיור. לפי בנק ישראל, יתרת ההפרשה לחובות מסופקים של כלל המערכת היוותה בסוף הרביע השלישי של 2012 0.22% מיתרת תיק האשראי; דרישת המפקח על הבנקים היא ליצור הפרשה חד-פעמית שתגדיל יחס זה בכל אחד מהבנקים ל-0.35% לפחות.
   
   
3. הקלה בדרישות ההון בגין ערבויות חוק המכר: במקביל לשתי הדרישות לעיל, הסכים המפקח על הבנקים לצמצם את דרישות ההון המוטלות על הבנקים בגין ערבויות שניתנו לפי חוק המכר במקרה שהדירה כבר נמסרה למשתכן.

הבהרת מושגים: הון, הלימות הון, שקלול סיכון והוראות באזל

ההון עצמי של בנק הוא מושג חשבונאי: זהו ההפרש הפשוט בין הסכום הכולל של נכסי הבנק (הכולל בעיקר את תיק האשראי שלו) לבין סך התחייבויותיו (הכולל בעיקר את פיקדונות הציבור). ההון העצמי שייך לבעלים (בעלי המניות של הבנק), וחשיבותו היא בכך שהוא משמש ככרית ביטחון למפקידים: אם הבנק ייקלע לקשיים מצד הלווים שלו – ההפסד ייספג תחילה ע"י בעלי המניות שלו; רק לאחר שמוצה ההון העצמי יחלחל הנזק גם אל כיסי המפקידים.

בגלל החשיבות העצומה שיש ליציבותם של הבנקים מבחינת המשק, ההחלטה לגבי גודל כרית הביטחון אינה נתונה להם בלבד: המדינה, דרך הרגולטור (המפקח על הבנקים), קובעת לבנקים דרישה להון מינימלי שהם צריכים להחזיק ("הון רגולטורי"). הבנקים נמצאים תמיד במצב שההון העצמי שלהם גבוה מדרישות הרגולטור; ייתכן שהדבר נובע משמרנות ותכנון זהיר החרד להמשך פעילותו התקינה של הבנק, וייתכן שהדבר משקף את מחויבותם הפורמלית. זהו נושא לוויכוח.

כיצד נקבעת הדרישה לגבי ההון הרגולטורי? בעבר, הדרישה הייתה ספציפית לכל מדינה. במהלך השנים, משהתחום הפיננסי הפך ליותר ויותר בינלאומי ומשגברה התובנה שיציבותה של כל מערכת פיננסית לאומית תלויה ביציבותן של מערכות פיננסיות לאומיות אחרות - ננקטה יוזמה בינלאומית לתיאום הדרישות הרגולטוריות. יוזמה זו, המובלת ע"י הבנק להסדרים בינלאומיים (BIS) שמקום מושבו בבאזל, שווייץ, זכתה לכינוי הפופולרי "הנחיות באזל". הנחיות אלו הן הסכמה וולונטרית שמקורה ביוזמה של קבוצת מדינות (G-10), והן אומצו בהדרגה ע"י למעלה מ-100 מדינות. הנחיות אלו גובשו בשלושה סבבים, שנקראו בהתאמה "באזל  I", "באזל  II" ו-"באזל  III". התיאום הבינלאומי של דרישות הון בא כדי למנוע אפשרות שהתחרות בין בנקים בינלאומיים תתבסס על הבדלים בדרישות רגולטוריות לגבי הון עצמי.

הסבב הראשון, שהסתיים בשנת 1988, עסק בטיפול בסיכוני אשראי. הסכם באזל קבע מושג חדש – "הלימות ההון"  (CAPITAL ADEQUACY) –  שמשמעותו המידה שבה הון הבנק תואם את רמת הסיכון שבה הוא פועל. השיטה לחישוב הלימות ההון שנקבעה באותו סבב היא שקלול האשראי לפי דרגות הסיכון שלו. נקבעו 5 קטגוריות סיכון, שמקדמי השקלול שלהן הם בטווח 0-100%, כאשר אשראי לממשלה נחשב כחסר-סיכון (משקל 0% לצורך השקלול) ואשראי מסחרי נחשב לסיכון מלא (משקל 100% לצורך שקלול). הלוואות משכנתא נחשבו לבעלות סיכון אשראי מופחת, ושוקללו לכן במשקל 50% (למעט הלוואות ששיעור המימון בהן גבוה מ-80% או שסכומן עולה על גודל שנקבע, ואז הסיכון יחושב לפי 100%).

ההנחיות לגבי שקלול הלוואות משכנתא לצורך חישוב הלימות ההון השתנו במהלך סבבי הוראות באזל. בסבב השני (באזל  II), נקודת המוצא בהתייחסות לסיכוני אשראי הוסטה מקביעות שרירותיות לאמידה ישירה של סיכון האשראי הספציפי בכל הלוואה והלוואה. המטרה הסופית של המומחים היא ששיקלול כל הלוואה ייקבע לפי פרופיל סיכון שייגזר ממודל אנליטי-סטטיסטי לדירוג סיכונים. עד שיפותחו מודלים כאלו ע"י הבנקים נקבעו פרמטרים מינימליים, ולכן לצורך חישוב הלימות ההון משקל הלוואות המשכנתא הופחת ל-35% מזה של אשראי עסקי. ההוראות הכלולות בסבב השני הן אלו התקפות כיום: הסבב השלישי (באזל  III) התקיים ב-2010, על רקע המשבר הפיננסי העולמי, ודרישותיו מיועדות ליישום בהדרגה בשנים 2014-2019.

הוראות באזל אינן מכתיבות לרגולטורים הלאומיים את דרישות ההון המדויקות: הן קובעות אמות מידה לקביעות הרגולטור ומאפשרות לו להחמיר בדרישות, ובלבד שיעמוד בדרישות המינימום הבינלאומי. ואכן, הרגולטור הישראלי קבע במספר מקרים בעבר דרישות מחמירות לגבי אשראי לדיור לעומת דרישות באזל. דוגמאות ידועות הן הפחתת הסף לשקלול הלוואות משכנתא מ-80% ל-60% (באזל  I), העלאת יחס ההון המיזערי ל-9% במקום 8%, ביטול ההכרה בביטוח משכנתאות פרטי לצורך הקלה בחישוב השקלול (צעד שאיים בזמנו על חברת EMI שעסקה שנים בביטוח משכנתאות בעלות שיעור מימון גבוה), ועוד. גם הסבב הנוכחי  של החמרת דרישות אינו נובע משינוי שהוכנס בהוראות באזל ע"י ה-BIS אלא מהחלטה רגולטורית מקומית לבצר את הבנקים כנגד האפשרות שיתפתח בישראל תרחיש מאיים בתחום מחירי הדיור.

מדוע המפקח על הבנקים מתערב בהקצאת ההון של הבנקים?

קיימת כאן שאלה מיידית: מדוע המפקח על הבנקים מתערב בהחלטות עסקיות בנושא ניהול סיכונים? מדוע הוא אינו סומך על מנהלי הסיכונים של הבנקים ועל הנהלותיהם שיפעלו בעצמם נוכח התגברות הסיכון בשוק הדיור? כי הרי המפקח מבהיר בעצמו, לפי דיווח בעיתונות: "המסר שלנו הוא שאנו רואים סיכון גדול יותר בפעילות המשכנתאות מאשר האופן שבו המערכת הבנקאית רואה את הסיכון בפעילות זו".

ייתכן שמדובר בהבדלים תמימים בתפיסת המציאות: שהבנקים אינם שותפים להערכות המפקח לגבי מידת הסיכון הגלומה כיום בתיקי האשראי לדיור. ייתכן, לעומת זאת, שמדובר במחלוקת תמידית, בראייה לא סימטרית, בהבדלים בפוזיציה – שלבנקים יש גם UPSIDE בעוד שהמפקח על הבנקים רואה רק  DOWNSIDE: שהגדלת כרית ההון והפרשה לחובות מסופקים היא מבחינת הבנקים פגיעה (אולי אפילו פגיעה מיותרת) בפעילותם וברווחיותם, בעוד שהמפקח על הבנקים רואה בפניו רק את הנזק של פגיעה אפשרית. ואולי יש בכך בכלל הבעת חוסר אמון של המפקח בטיב הניהול (מידת השמרנות) של הבנקים. ולבסוף קיימת עוד אפשרות: שצעדי המפקח אינם משקפים באמת תפיסה טהורה של אחריותו ליציבותה של המערכת הפיננסית אלא בכלל את רצונו של נגיד בנק ישראל להוביל את המלחמה בסיכונים של התפתחות בועת נדל"ן.

אינני יודע מהי התשובה האמיתית לשאלה זו. המפקח עצמו היה מודע לשאלות במסמך "שאלות ותשובות" (ראו כאן) שפירסם במקביל לטיוטת ההוראה:

שאלה: צעדים קודמים בהם נקט בנק ישראל בנושא המשכנתאות בוצעו בין היתר על רקע הרצון לצנן את עליית המחירים בדרך של מיתון הביקוש להלוואות לדיור.האם צעד נוסף זה בתחום המשכנתאות אינו מעיד על כך שהצעדים הקודמים של בנק ישראל בנושא נכשלו במטרתם להוריד את המחירים בשוק הדיור?
תשובה: הצעד האמור מטפל ישירות בצורך לוודא את נאותות כריות ההון וההפרשה, אשר מוקצות כנגד הסיכונים בתיק  ההלוואות לדיור בתאגידים הבנקאיים. הצעד אינו מכוון למיתון הביקוש להלוואות לדיור או להורדת מחירי הדירות.

אכן: שאלה ברורה ותשובה ברורה. אני הייתי אולי מקבל אמירה זו. ולמרות זאת כותרות העיתונים בישרו על צעד נוסף של בנק ישראל (שישי במספר בתוך 3 שנים) שמטרתו לבלום את עליית מחירי הדירות.

מהי ההשלכה של סדרת הצעדים?

צריך להבחין בין שני הצעדים הכלולים בהודעת המפקח על הבנקים:

1. הגדלת שיעור השקלול של הלוואות המשכנתא לצורך חישובי הלימות הון פירושה שהבנקים יצטרכו לרתק יותר הון כנגד האשראי החדש לדיור (ההוראה אינה חלה על אשראי קיים). התוצאה היא הגברה של קיצוב ההון: בנקים שמנסים להגדיל את ההון העצמי שלהם כנדרש בהוראות באזל החדשות יצטרכו לשקול בין הרחבת האשראי לדיור לבין שימושים אחרים בהון העצמי.
   
   מבחינת מחיר המקורות, התקנות החדשות מייקרות את עלות המשכנתא לבנק: הוא צריך להשתמש ביותר הון עצמי לצורך העמדת אשראי. מחירו של הון עצמי הוא גבוה יחסית לפיקדונות: בעוד שמחיר פיקדונות כיום הוא אחוזים בודדים לשנה (נסו להיזכר איזו תשואה אתם יכולים לקבל מהבנק תמורת פיקדון קצוב) – מחיר ההון העצמי גבוה מ-20% (התשואה ברוטו שמקבלים בעלי המניות הבנקאיות). סביר, לכן, שהצעדים שעליהם הכריז המפקח על הבנקים יביאו גם להתייקרות הלוואות המשכנתא ללקוחות.  
   
   
2. הגדלת יתרת ההפרשה לחובות מסופקים ל-0.35% מתיק האשראי היא מהלך חד-פעמי, שמשמעותו היא הקטנה של ההון העצמי של הבנקים. מאחר שהבנקים מנסים בשנים האחרונות להגדיל את ההון העצמי שלהם כדי לעמוד בתוואי שקבע המפקח על הבנקים בהשראת הסבב הבא של הוראות באזל – התוצאה היא הגברת קיצוב ההון: הבנקים יצטרכו להגביל את התרחבות תיקי האשראי שלהם, וסביר שיחמירו כלפי פנים את דרישותיהם לרווחיות, מה שיביא כנראה בעקיפין לייקור המשכנתאות.