המהלך לביטול עמלת סילוק מוקדם: סיכום ולקחים

ברשימה הקודמת בבלוג זה (ראו כאן) הובא נוסח הפנייה של צוות התכנית המשפטית לדיור, קהילה ומשפט מהפקולטה למשפטים באוניברסיטת תל אביב לנגיד בנק ישראל. כזכור, המהלך הצוות שם לו למטרה לבטל את עמלת הסילוק המוקדם (דמי היוון) הנהוגה בישראל, או לחילופין לשנות את הנוסחה שקבע נגיד בנק ישראל לחישוב העמלה. מהלך זה הצליח חלקית: המפקח על הבנקים אכן שינה את הנוסחה, אבל לא ניאות לבטל את עמלת הסילוק המוקדם.

כפי שהבטחתי באותה רשימה, להלן כמה הערות שלי לגבי עצם הפנייה, תכנה ומסקנות מוצעות מתגובת בנק ישראל.

האמנם השינוי בסביבה הכלכלית שומט את הקרקע מתחת להצדקת עמלת הפירעון המוקדם?

בסעיף 2 בחוות הדעת מוצגת הטענה הבאה: עמלת הסילוק המוקדם (דמי היוון) במתכונתה הנוכחית (לפני אותו תיקון הייתה נוסחה קודמת, שונה לגמרי) נקבעה כדי להגן על הבנקים מפני מיחזור המוני של הלוואות משכנתא לאור הירידה הדרמטית שחלה בשיעורי הריבית בסוף שנות ה-80'; בגלל שינוי הנסיבות הכלכליות - כך לדברי כותבי חוות הדעת - אין עוד צורך בעמלה זו.

החלק הראשון של הטענה נכון עובדתית (ראה רשימות קודמות בבלוג זה). אבל אין קשר בין המניע שהביא לשינוי נוסחת העמלה לבין הטענה שהעובדה שהתרחקנו מאותה צניחה של שיעורי ריבית שומטת את הקרקע מתחת להצדקת עמלת הפירעון המוקדם. עולה כאן  שאלה: מי שממחזר הלוואה בתקופה שבה שיעורי הריבית נמוכים מאשר במועד שבו נטל את ההלוואה, מנצל את האופציה לסילוק מוקדם המוקנית לו בחוק הבנקאות - למימוש רווחי הון; הוא מנצל מצב שוק לטובתו על-חשבון המלווה; האם יש סיבה לאפשר ללווה לממש את האופציה מבלי לפצות את המלווה על הנזק שגרם לו? הרי לא הרצון לאפשר לו לממש רווחי הון הוא שעמד ברקע הסעיף בחוק המאפשר ללווה לסלק את ההלוואה לפני תום תקופתה, אלא המחשבה שייתכן שמצבו של משק הבית ישתנה במהלך תקופת ההלוואה והוא ירצה לשנות את מצבו כלווה! אם, כתוצאה משינוי מצב השוק, מימוש זכות חוקית זו של הלווה כרוך בגרימת נזק למלווה - האם זכותו אינה מותנית בכך שלא יגרום נזק לאחר? האם הוא חייב להיות פטור מלשאת בנזק זה? ואם המניע האמיתי של הלווה לבצע סילוק מוקדם של ההלוואה הוא בכלל כלכלי טהור  - ניצול ירידת הריבית בשוק למימוש רווחי הון בדרך של מיחזור הלוואה, להבדיל ממניע לא-כלכלי כמו העובדה שהגיע לידיו סכום כסף לא צפוי והוא מעוניין להקטין את התחייבויותיו בהתאם - האם פטור מתשלום העמלה באמת משרת את הכוונה המקורית של החוק?

זאת, ועוד: אם המלווה (בנק, או בשיטה האמריקנית: משקיע מוסדי) ידע מראש שכל ירידת ריבית תגרום לו למימוש הפסד הון  - האם הוא לא ידרוש פיצוי מראש בגין חשיפה זו לסיכוני ריבית? יוצא אפוא שפטור מעמלת סילוק מוקדם יביא לייקור המשכנתא עבור כל הלווים - לא רק מי שיממש את זכותו לסילוק מוקדם לצורך מיחזור. מהי ההצדקה לכך שעלות האופציה תוטל על כלל הלווים ולא על אלו שירצו לממש אותה?

אני סבור, לכן, שטענה זו אינה קבילה. הזכות החוקית של הלווה לסלק את חובו (כולו או חלקו) לפני תום תקופת ההלוואה אינה יכולה להוות הצדקה, כשלעצמה, לכך שהלווה יוכל לנצל שינויים במצב השוק לטובתו-הוא על חשבונו של המלווה. יש הצדקה לכך שהמלווה יהיה מוגן כנגד שינויים בלתי צפויים במצב השוק, כי אחרת הוא ייאלץ לגלם סיכון זה במחיר ההלוואה (שיעור הריבית).

האם יכולת ההבנה המוגבלת של הלווה היא בסיס סביר לדרישה לביטול העמלה?

סעיפים 6-10 בחוות הדעת עוסקים בטענות על כך שהלווה המצוי אינו מודע למשמעות האמיתית של עמלת הסילוק המוקדם בגלל סיבוכיות והעדר אינפורמציה, בגלל שמדובר כאן בסעיף עלות סמוי, בגלל שההסברים הניתנים כיום ללווים במהלך הגשת הבקשה אינם מספיקים להם להבנת נושא העלות, ובגלל שבמציאות הנוכחית הבנק יכול בקלות יחסית לגדר את סיכון הסילוק המוקדם ובכך לייתר את הצורך בעמלה זו.

גם אם הלווה המצוי אינו מבין לעומק את מהות ההסכם עם הבנק - ואני מסכים עם הערכה כללית זו - עדיין אין בכך כדי להצדיק ביטול של העמלה. העמלה איננה תוספת עלות, אלא היא נוסחה לקיזוז רווחי הון שיכולים להיווצר ללווה באקראי, בגלל שינוי שהוא חיצוני למערכת היחסים שבין הלווה לבנק: שינוי במצב שוקי הכספים. כל מה שהלווה צריך להבין בשלב קבלת ההחלטה על נטילת הלוואה בריבית קבועה הוא העובדה הפשוטה שבמקרה של ירידת ריבית בשוק הוא לא יוכל ליהנות ממלוא רווח ההון באמצעות מיחזור ההלוואה, אלא לכל היותר מחלק מהרווח (עד 40%). אין כאן שום נזק עתידי סמוי ללווה.

בכלל, הטענה על חוסר כשירותו של משק הבית היא טענה מוכרת: לווים שנקלעו לקשיים נוטים לטעון כנגד הבנקים שהם לא הבינו את משמעות החוזה שחתמו עליו עם המלווה, או שמדובר על "אותיות קטנות" או שהם נאלצו לחתום על הסכם מקפח, וכו'. צריך תמיד לבדוק טענות אלו, אבל יש לזכור שמדובר בחרב-פיפיות: אם משקי הבית כל-כך חסרי הבנה - מדוע המחוקק מתיר להם בכלל ליטול חוב בנקאי בגובה של פי 3 או פי 5 מאמצעיהם? מדוע הוא מתיר להם להיכנס להתחייבות לשלם לבנק במשך 30 השנים הבאות סכום המגיע לרבע (ואפילו לשליש) מהכנסתם השוטפת? מדוע הוא מאפשר להם ליטול הלוואה במטבע זר (הלוואה דולרית) גם כאשר הכנסותיהם אינן קשורות למטבע זה? מדוע הוא מאפשר להם ליטול הלוואה בריבית משתנה כאשר אפשר להוכיח בקלות (באמצעות סקרים) שהם אינם מודעים למה שעלול לקרות לגובה התשלום החודשי? ולבסוף - מדוע המחוקק בכלל מאפשר להם לרכוש דירה ולא קובע כללים מגבילים ומבחנים אובייקטיביים לגבי משקי בית הרשאים לרכוש דירה? יכולנו גם "למתוח" טיעון זה לגבי כלל ההחלטות הפיננסיות של משקי הבית: מי בכלל נתן להם זכות לבחור אם לבטח את חייהם, לקבוע אם לחסוך לפנסיה, להשקיע בנכסים פיננסיים?

אבל כאן צריך להיזהר: נקודת המוצא של החברה המערבית הליברלית היא שזכות הבחירה נתונה לפרט, והאחריות לבחירה מוטלת עליו; החברה צריכה רק להבטיח שזכות בחירה זו לא תנוצל כנגדו ע"י חורשי רעתו בגלל חוסר אינפורמציה מבני או בגלל הונאה. קטונתי מלפסוק, אבל לא נראה לי שהלווים אינם מבינים את משמעות הסעיף שהם חותמים עליו.

האם הדוגמא האמריקנית אינה הוכחה לכך שאפשר לוותר על עמלת סילוק מוקדם?

כותבי חוות הדעת נדרשו לדוגמא משוק המשכנתאות האמריקני, שברובו קיים פטור מעמלת סילוק מוקדם (ראו סעיפים 15-19 בחוות הדעת). לעניין זה יש שתי נקודות שכדאי לשקול.

הנקודה הראשונה היא שכרגיל בכלכלה - אין ארוחות חינם. העובדה שלא קיימת עמלת סילוק מוקדם (דמי היוון) גורמת לכך שהספורט הלאומי בארה"ב הוא מיחזור הלוואות. ברגע שנרשמת ירידה של שיעור הריבית בשוק המשכנתאות - מתגברת התופעה של מיחזור. לתופעה זו יש "סף" - ברגע שרווח ההון הצפוי ממיחזור עולה על גובה העמלות התפעוליות הכרוכות בעצם המיחזור - אבל אין לו "תקרה": גל המיחזור מתעצם כששיעור הריבית ממשיך לרדת. התופעה מתעצמת ע"י העובדה שמבצעי המשכנתאות בארה"ב אינם ברוב המקרים בעלי החוב: המבצעים הם ברוקרים המבצעים הלוואות עבור אחרים (בדומה לסוכני ביטוח בישראל), או שהם גופים מתמחים המבצעים הלוואות לצורך מכירתן למשקיעים פיננסיים. המשקיעים האופייניים בשוק המשכנתאות בארה"ב הם משקיעים של כספי חיסכון עבור משקי בית (כספי פנסיה, ביטוח וכו'). לכן מבצעי משכנתאות פונים למשקי בית ומציעים להם לבצע מיחזור (הם גובים עמלה תפעולית בגין מיחזור), תופעה שאינה קיימת בישראל שבה בעלי החוב הם גם מבצעי המשכנתאות (הבנקים). מהי אם כן התוצאה הכוללת? ירידת ריבית גורמת בארה"ב לפעילות ערה של מיחזור שמטרתה מימוש רווחי הון ע"י משקי בית לווים, כשבצד השני של פעילות זו ניצבים משקי בית חוסכים שנכסיהם נפגעים כתוצאה מכך. האם החברה האמריקנית בכללותה יוצאת נשכרת מפעילות זו? אינני חושב כך.

את הנקודה השנייה נבין אם נלמד עוד תכונה מוזרה של מערכת המשכנתאות בארה"ב. קיימת שם, בניגוד למצב בישראל, אחריות מוגבלת של הלווה לפירעון ההלוואה: הלווה אינו חייב (חוקית!) לפרוע חוב מעבר לערך הנכס המשועבד כנגד ההלוואה. הסדר זה, המכונה Non-Recourse, פירושו שבמקרה שמחירי הדירות יורדים - הלווים יכולים להעביר את הבעלות על הדירות לידי הנושים ולהיות פטורים מתשלום יתרת החוב. האם הסדר זה טוב למשק? שוב: הוא יוצר מפלט ללווים, אבל ע"י העברת מלוא הנזק למלווים (או, במקרה האמריקני - למשקיעים). התוצאה היא הגברת סיכון האשראי למלווה, ולכן בהכרח ייקור הלוואת המשכנתא ללווה. מעבר לכך, זהו פתח ברור להקטנת היציבות של כלל המערכת הפיננסית: ירידת מחירי הבתים מאיימת על כלל המערכת. זהו כיום האיום הקשה ביותר על יציבות המערכת הפיננסית בארה"ב: בסוף 2011 כ-25% ממשקי הבית היו במצב שערך הבית שברשותם היה נמוך מגובה יתרת החוב, והייתה להם יכולת תיאורטית למחוק את חובם ע"י ויתור על ביתם. האם זה טוב למשק? הרי מדובר בפוטנציאל של קריסה כלכלית של חלק מהמערכת הפיננסית שיחייב את הממשל לחלץ אותו על-חשבון שאר משלמי המיסים!

אז מה בכל זאת אפשר ללמוד מהמהלך לביטול/שינוי הנוסחה של עמלת סילוק מוקדם?

ישנם כמה לקחים שאני מציע ללמוד מהמהלך:

1. אין בסיס משפטי לדרישה לביטול כולל של עמלת סילוק מוקדם -

בנוסחה של עמלת סילוק מוקדם היה פגם ברור, פגם שהוצג לראשונה בבלוג זה. הפגם הובלט ע"י כותבי חוות הדעת, הובן היטב ע"י אנשי בנק ישראל וטופל בהתאם. אין מצב דומה לגבי עצם קיומה של העמלה: להערכתי אין בסיס למהלך משפטי שכן אין בעמלה עצמה משהו המנוגד לחוק או לכללי הצדק.

2. יש בסיס לדרישה שתופנה כלפי המפקח על הבנקים לחייב את הבנקים להציע ללווים גם הלוואה הפוטרת אותם מעמלת סילוק מוקדם -

המצב שבו הבנקים מציעים רק הלוואות שבהן קיימת דרישה לעמלת סילוק מוקדם אינו סביר: הוא מעיד על כך שאין תחרות אמיתי בענף המשכנתאות. המפקח על הבנקים קבע אמנם נוסחה, אבל זוהי נוסחת מקסימום ובכל מקרה הוא לא חייב את הבנקים להפעילה, ובוודאי שלא במלואה. ואכן, באמצע שנות ה-90' נהגו הבנקים להציע ללווים אטרקטיביים פטור מעמלת סילוק מוקדם. היעלמותו של פטור זה היא בו-זמנית תוצאה והוכחה לכך שהבנקים אינם מקיימים תחרות חופשית ביניהם. ניתן לכן לתבוע מהמפקח על הבנקים שיחייב את הבנקים לכלול בסל ההלוואות שהם מציעים ללקוחותיהם גם הלוואות הפוטרות אותם מעמלת סילוק מוקדם. הפרש הריבית בין ההלוואות יבטא את הפרמיה שדורש הבנק כנגד החשיפה שלו לסיכוני סילוק מוקדם, והלקוחות יוכלו לבחור בין המוצרים.

מדוע זה חשוב? כי כיום לווים חוששים מעמלת הסילוק המוקדם (כן: גם בגלל שאינם מבינים לעומק את משמעותה) והם נוטים להמעיט בחלק ההלוואה בריבית קבועה שלא לצורך. הכנסת אופציה נוספת תאפשר להם להבחין בין יתרונות ההלוואה בריבית קבועה לבין אי האפשרות לממש רווח-הון במקרה של ירידת שיעורי ריבית בשוק.

3. בנק ישראל אינו הכתובת הנכונה ליוזמה - 

חוות הדעת שהוגשה לבנק ישראל היא לכאורה חוות-דעת משפטית, והוכנה ע"י קבוצה בחסות הפקולטה למשפטים. השאלה היא מדוע הכתובת לבקשה הוא בנק ישראל ולא ערכאה שיפוטית או הכנסת. מכל מקום, בנק ישראל התייחס בזלזול לפנייה הציבורית, השהה את תשובתו, התעלם לחלוטין מהבקשה לביטול מוחלט של העמלה (ראו פרוטוקול מישיבת ועדת הכלכלה של הכנסת), ודיווח חד-צדדית על השינוי שהוא מתכוון להכניס בנוסחת החישוב של העמלה. כל זאת, כאשר הוא מודע כבר שנתיים לפחות לטעות שבנוסחה ולהצעות לתקנה ודוחה את הטיפול בנושא. בתקופה זו משקי בית רבים שילמו סכומים מיותרים כעמלת סילוק מוקדם. מסקנה אפשרית היא שבנק ישראל אינו הכתובת למהלכים מסוג זה: אם הדרישה היא משפטית - כדאי לכוון אותה לערכאה שיפוטית, שבכוחה להורות לנגיד הבנק להכניס שינויים בהוראות. אם הדרישה מבוססת על טובת הצרכן או על שיקולים של הגנה על הצרכן מפני הבנקים - כדאי היה לתעל אותה לדרג הפוליטי שתפקידו לקבוע את חוקי המשחק בדרך של חקיקה.

4. ליוזמה הציבורית צריך להיות המשך -

הצלחת היוזמה צריכה לגרום לחשיבה מחדש מה עוד לא תקין בהוראות בנק ישראל. אני משער ששני נושאים קופצים מייד לתודעה: האחד - התיקרה שקבע בנק ישראל לגבי חלק ההלוואה שניתן בריבית משתנה (עד 30%); השני - התיקרה שקבע בנק ישראל לגבי שיעור המימון (עד 75% לחסרי דיור, עד 70% למשפרי דיור ועד 50% לרוכשי דירה לצורך השקעה). בשני המקרים, הטענה של בנק ישראל (אני מעריך שבשניהם לא מדובר ביוזמה של המפקח על הבנקים אלא בזו של נגיד הבנק) שהוא דואג ליציבות מחירי הדירות ע"י ריסון האשראי הניתן לדיור מהווה פגיעה בזכויותיהם של משקי הבית: משקי הבית משלמים כיום ריבית גבוהה מידי בגלל המגבלה הראשונה, ואני מכיר אישית משקי בית חסרי-דיור שהמגבלה השנייה מונעת מהם רכישת דירה. אני מעריך שבשני המקרים הערוץ לפעולה הוא שאלה של העדפה: פנייה לבג"צ כנגד בנק ישראל, או הפעלת הרשות המחוקקת לנקיטת יוזמה.