האם שר השיכון יכול וצריך להוזיל את מחירי הדירות?

שר השיכון מתחייב

לפני מספר שבועות התבשרנו על יוזמות של שר השיכון החדש שמטרתן להוזיל את מחירי הדירות. ממה שעלה בעיתונות, מדובר בסל הצעות הכולל ביטול המע"מ על דירות חדשות הנרכשות ע"י חסרי דיור, האצה של קצב הבנייה של דירות חדשות ופעולה לבניית דירות להשכרה. לא מדובר בהצהרה מעורפלת, אלא בקביעת יעד ספציפי: לפי ציטוט מדברי השר, היעד שקבע לעצמו הוא הפחתת מחיר דירה ממוצעת מ-130 ל-100 חודשי שכר. בטוח בהצלחתו (או שמא ציני לחלוטין), השר הודיע שמחירי הדירות לא ירדו מיד, במהלך 2013, אלא רק ב-2014.

שרי שיכון שמבטיחים להפחית את מחירי הדירות אינם תופעה חדשה. אבל הם כן סיבה לדאגה: מצד אחד, לא מדובר כאן בהיענות לצרכים ממשיים, אלא בריצה המונית להרגעת זעקות הציבור. מצד שני, האתגר שהדרג הפוליטי נוטל על עצמו עלול להיות מסוכן דווקא בגלל אימוץ אסטרטגיה מוטעית ונקיטה בצעדים לא-נכונים. לאור סכנה זו ראוי לחדד כמה הבחנות, גם אם המחיר של דיון זה יהיה חשיפת אי-הסכמות כואבות בין קוראי הבלוג.

האם יש בעיה?

נשים לב: נושא מחירי הדירות הפך להיות נושא בוער-פוליטית בגלל עוצמתה של המחאה החברתית של קיץ 2011  - לא בגלל התגברות העוני (מה זה בכלל?), לא בגלל סקר לאומי חדש על מצב הדיור שחשף תנאי דיור קשים בקרב חלק מהאוכלוסייה (אין סקר כזה), לא בגלל התגבשותו של  מרי חברתי אלים בקרב קבוצות אוכלוסייה חלשות (הם התייאשו), לא בגלל שמדובר בבועה שמסכנת את  יציבות המשק (ראו הפעלתנות המתוקשרת של בנק ישראל), ולא בגלל שלמעלה משני מיליון בעלי הדירות  בישראל נכנסו חלילה למצוקה נפשית עקב העלייה המפתיעה של ערך דירותיהם. הנושא זכה לטיפול תקשורתי "צפוף" בגלל שאוכלוסיה צעירה, ולא מהשכבות החלשות, החלה לחוש שההתייקרות של הדיור מטילה צל על עתידם הכלכלי בגלל עליית הנטל הכרוך ברכישת דירה.

בניגוד לאמונה המקובלת, מחירי הדירות בישראל אינם עולים ברציפות. הגיאות האחרונה של מחירי הדירות החלה בישראל בעיתוי שבו מחירי הדירות ברוב העולם דווקא ירדו: המשבר הכלכלי של 2008. עד אז - בשנים 1998 עד 2006 - מחירי הדירות בישראל ירדו במונחים ריאליים, עובדה שמשום-מה לא נחרתה בתודעה הציבורית. השאלה היא, לכן, מדוע מחירי הדירות בישראל עלו בזמן שבמדינות האחרות הם ירדו חדות, ומה נשתנה בשנים אלו לעומת השנים הקודמות.

מדוע עלו מחירי הדירות בישראל אחרי 2008?

יש בישראל למעלה משני מיליון דירות מגורים. אינני יודע את מספרן המדויק, מאחר שלמיטב ידיעתי הנתון הרשמי האחרון שפורסם (1.7 מיליון) הוא לשנת 1995, אבל לאור נתוני הבנייה מאז והערכות פשוטות על קצב הגריטה של המלאי הייתי אומד את המספר המעודכן בכ-2.5 מיליון יחידות דיור. מחיריהן של אלו נקבעים בשוק הדירות, ע"י מפגש הביקוש עם ההיצע. המושג שוק קצת מטעה, שכן לא מדובר כאן במוצר הומוגני: לכל דירה מחיר משלה, המושפע ממיקומה, מצבה הפיסי, גודלה וכו'. ולמרות שמדובר בדירות השונות זו מזו - יש ביכולתנו להצביע על שינויים גורפים של מחירי הדירות, כאלו הקורים לכלל הדירות בממוצע. שינויים כאלו של המחירים נובעים בדרך כלל מהפרת שיווי המשקל בשוק הדירות - שינויים בביקוש לדירות, ושינויים בהיצע הדירות.

הגל הנוכחי של עליית מחירי הדירות, זה שנמשך כמעט ברציפות מאז 2008, אינו נובע משינויים בהיצע הדירות: התכווצות קצב התחלות הבנייה של דירות שארעה בשנים 2001-2007 (ראו רשימה של ד"ר יאיר דוכין בבלוג זה: "מהו הגורם להתייקרות הדירות בשנים האחרונות?", 25.10.2010) הייתה תגובה רצונית של היזמים, על רקע היווצרותם של עודפי דירות בשנים הקודמות וירידה ריאלית של מחירי הדירות  - לא תוצאה של קיומו של צוואר-בקבוק בהקצאת קרקעות לבנייה. בהתאם,  לא זהירותם של היזמים הייתה העילה להיווצרות עודף ביקוש לדירות מאז 2008: עודף הביקוש הונע ע"י התאוששותו המפתיעה של הביקוש לרכישת דיור.

מהיכן הופיע הביקוש לדיור?

התאוששותו המפתיעה של הביקוש לרכישת דיור בשנים האחרונות אינה משקפת צרכים דמוגרפיים אובייקטיביים. לא התחדש גל עלייה בשנים אלו, לא הגיעו לבגרות שנתונים צעירים מוגדלים, ולא חל שינוי חריג במספר משקי הבית הצעירים או במספר הילדים שלהם. גם אם נתייחס לשינויים כלכליים כמו גידול ההכנסה לנפש, שבכוחם להגביר את הביקוש לדיור - לא חלה בשנים אלו פריחה כלכלית יוצאת דופן. נראה, אפוא, שלא מדובר ב"צרכים", ואפילו לא בביקוש לדיור הנגזר מהחתירה לעלייה ברמת החיים. מדובר כנראה בהתגברותו של אותו חלק מהביקוש לרכישת דיור המונע ע"י שיקולי השקעה.

התעוררותו המפתיעה של הביקוש להשקעה בישראל (ברוב מדינות המערב הביקושים כמעט נעלמו באותה תקופה בגלל המשבר הפיננסי) אינה תופעה שקשה להסבירה (כמובן שרק בדיעבד: אנחנו רק כלכלנים). מאחר שברוב ארצות המערב ניסו הבנקים המרכזיים למנוע את שקיעת המשקים למיתון ע"י מדיניות מוניטרית מרחיבה, ובפרט ע"י הפחתה דראסטית של שיעורי הריבית - לא נותרה ברירה לבנק ישראל אלא להפחית אף הוא את הריבית, על אף שהמשק הישראלי עצמו לא סבל מהאטה ממשית בפעילות הכלכלית. הצורך להפחית את הריבית נבע מהרצון לשמור על שער החליפין של השקל כדי להגן על היצוא הישראלי: ללא הפחתת ריבית בישראל היה נוצר הפרש ריביות לעומת חו"ל שהיה מושך הון להשקעה פיננסית בישראל, ותנועת הון זו הייתה לוחצת על שער החליפין של השקל כלפי מעלה, ובכך פוגעת ביצוא.

המלכודת הזו, של ההכרח להפחית את שיעור הריבית משיקולי שע"ח, היא העומדת ברקע פעלתנותו של בנק ישראל בשנים האחרונות בנושא מחירי הדיור והמשכנתאות. כתוצאה מהמדיניות המוניטרית נוצר בישראל מצב נוח למשקיעי הנדל"ן: מחד, הוזלה של מחיר האשראי, ומאידך - העדר אפיקי השקעה אטרקטיביים במרחב הפיננסי. ישראל נקלעה לכן למצב שהזמין גידול של הביקוש לרכישת דיור, בעיקר מתוך מניע ספקולטיבי.

מה ניתן היה לעשות?

אילו רצינו לעקר את הביקוש הספקולטיבי - ביקוש מחזורי שעלול לפגוע ביציבות הפיננסית של המשק - עדיף היה לפעול ישירות על הביקוש לרכישת דיור לצורך השקעה. ישנם מספר כלים אפשריים למטרה זו, רובם בתחום המיסוי: העלאת שיעורי מס הרכישה לרוכשי דירה נוספת, ביטול הפטור ממס שבח (פטור אחת לארבע שנים) על רווחי הון מהשקעה בדיור, ביטול הטבות המס להכנסה מהשכרה, הכפלת הארנונה לדירות שאינן משמשות למגורים, וכו'. כלים אלו היו צריכים ויכולים להקטין את הביקוש הספקולטיבי ע"י הקטנת האטרקטיביות של השקעה בדיור. רצוי רק שלא להיסחף עם צעדים אלו: ההשקעה בדיור היא רציונלית ולגיטימית, ואין מקום לרדיפת המשקיעים. מצד שני, אין מקום להעניק להם הטבות מיסוי שאין להן הצדקה.

בנוסף ל'מקל' - הגדלת נטל המס על ההכנסה הנובעת מהשקעה בדיור - אפשר היה גם לחשוב על 'גזר'. כבר הצעתי ברשימות אחרות בבלוג זה לאפשר למשקיעים להשקיע במסלולי חיסכון חדשים שהתשואה בהם תהיה צמודה למחירי הדיור, ובכך לעקר חלק מהביקוש הספקולטיבי לדיור ע"י יצירת אפיק השקעה מתחרה. כתוצר לוואי של תכניות חיסכון אלו, החוב הממשלתי יהיה אז צמוד בחלקו למחירי הדיור, והדבר ימריץ את הממשלה לנקוט ביתר-שאת במדיניות שתייצב את מחירי הדיור.

מה לא כדאי לעשות?

בניגוד לפעולה על הביקוש לדיור, הניסיון לפעול על ההיצע (ע"י התאמה שוטפת של קצב הבנייה של דירות לרמת הביקוש) הוא פחות יעיל, פחות ממוקד ואולי אף חסר סיכוי: פרק הזמן הנדרש להתאמת היצע הדירות הוא ארוך-יחסית, והיכולת של הרגולטור להתאים את הפריסה הגיאוגרפית של ההיצע לזו של הביקוש היא אפסית. דבר נוסף: מאחר שמהירות התגובה של הממשלה (התחלות בנייה) לשינויים נצפים של הביקוש תהיה מן-הסתם נמוכה - הפיגור עלול להביא למנגנון בעל אפקט הפוך, שבמקום לשכך תנודות של מחזורי עודף ביקוש - עוד יגביר אותן. לבסוף, הניסיון הממשלתי להתערב בשוק עשוי להביא לבזבוז ולשחיתות.

מדובר, אם-כן, במחזורי עודף ביקוש המונעים ע"י תנודות של הביקוש. לא כדאי לממשלה להתעלם ממחזורים כאלו  ולתת לכוחות השוק לטפל בהם, כי יש למחזורים אלו עלות. לא מדובר כאן בפיזיקה אלא בכלכלה: עליית מחירי דירות, במידה שתתמשך, עשויה להגביר את הציפיות בקרב הציבור להמשך עליית המחירים, ולכן להביא לגידול נוסף של הביקוש להשקעה בדיור. מדובר לכן בתהליכים בועתיים, שבהם כוחות השוק עלולים להגביר את התנודות המחזוריות. תנודות אלו מטעות את הציבור, שעלול לבצע מהלכים שאינם בטובתו, ומסכנות את יציבותו של ענף הבנייה. רצוי לכן לשכך את התנודות באמצעות התערבות ממשלתית. הטיפול העדיף נראה לי ניסיון לשכך את הביקוש הגואה - לא "לרדוף אחריו" עם מהלכים ממשלתיים הממוקדים בהתאמת ההיצע.

אמירה כוללת: מה היה צריך להיות תפקיד הממשלה בתחום הדיור?

תפקיד הממשלה אינו צריך להיות להחליף את כוחות השוק - תפקידה הוא לאפשר להם לפעול בחופשיות כדי למצות את יכולותיהם, ולהתערב רק באותן נקודות שבהן הפעולה החופשית של כוחות השוק אינה מביאה לתוצאה הרצויה-חברתית.

הנקודה הראשונה היא שיש לוותר על הנטייה הממשלתית לנהל את המשק ברמת המיקרו. הממשלה אינה מתאימה לכך. משמעות הוויתור היא שעלינו להפסיק לדרוש מהממשלה להביא לתוצאות ספציפיות של הטווח הקצר (לדוגמא: עצירת העלייה של מחירי הדירות). במקום לעסוק בניהול המיקרו - על הממשלה לעסוק בתכנון לטווח ארוך. והטווח הארוך, למרבה ההפתעה, אינו שנה ואינו קדנציה פוליטית: מדובר, נאמר,  ב-20 שנה.

כשנוטשים את הניהול השוטף ומנסים לתכנן לטווח ארוך - מתפנים לעסוק בשאלות היסוד של הדיור: בהגדרת צרכים בראייה ארוכת-טווח (דמוגרפיה, כלכלה), בעיצוב המדיניות הלאומית לפריסת האוכלוסייה, בתכנון ערים, בשיקום מלאי הדיור הקיים, בהקצאת והכשרת קרקע לבנייה, בתכנון ובהקמת תשתיות תומכות לדיור, ובחיזוי תהליכים ובחינת תרחישים אפשריים.

בתוך המסגרת שקבע המתכנן הלאומי - יפעלו כוחות השוק. משקי בית יחליטו אם לרכוש דירה והיכן, ויזמים יבנו עבורם דירות. המחירים ייקבעו ע"י כוחות השוק ולא ע"י הממשלה. והמפגינים ילמדו לדרוש מהממשלה לדאוג לקיומו של עולם תקין ולא להפחתת מחירי הדירות בתל אביב.

תפקיד הממשלה יהיה להבטיח את יציבות המערכת: לזהות מחזורי עסקים ארוכים (כאלו שנובעים מהתפתחויות גלובליות ואזוריות, מגלי עלייה, משינויים דמוגרפיים פנימיים או משינוי בפריסת האוכלוסייה בגבולותיה של המדינה) ולהיערך לקראתם, ולזהות מחזורי עסקים קצרים (כמו זה של השנים האחרונות) ולשכך את תנודותיהם, רצוי מצד הביקוש.

הסיוע לאוכלוסיות חלשות הוא תפקידה של הממשלה. במסגרת זו עליה להגדיר מדיניות סיוע דיפרנציאלית, שתאפשר גם לקבוצות אוכלוסייה חלשות להגיע לדיור בבעלות. ראוי רק לזכור שאין מדובר כאן בסיוע גורף לזוגות צעירים וכדומה: הסיכוי לסייע משמעותית לקבוצת אוכלוסייה חלשה מותנה במיקוד - אפשר לסייע למיעוט קטן (נאמר, 10% מהאוכלוסייה),  לא ל-80%.

לכל מי שאינו חייב להישען על סיוע ציבורי - יש להבטיח קיומה של מערכת תחרותית למימון משכנתאות שתאפשר לו להסתמך על אשראי חופשי למימון רכישת דירה. קיום זה אינו מובטח ללא מדיניות לאומית: כבר עכשיו אנו שומעים על ריכוזיות גבוהה של האשראי הבנקאי בתחום הנדל"ן והמשכנתאות, ולכן יש לדאוג להסדרים שיאפשרו לחוב המשכנתאות הכולל להמשיך ולצמוח ללא שצמיחה זו מכניסה סיכון מיותר ליציבותה של המערכת הפיננסית.

מה למדנו?

שהבטחות של שר שיכון להוריד מחירי דירות כיעד, ובעיקר בלוח זמנים קצר - הן מיותרות ומסוכנות. עדיף היה שיתחייב ליצור תשתית איתנה שתייצב את שוק הדירות ותתווה לו תוואי לטווח הארוך. אין צורך לנהל ניהול-מיקרו של שוק הדיור: לא להתערב, לא לסבסד, לא לכוון, לא לבזבז מקורות, ובעיקר לא לבזבז זמן. ולעצמנו נזכיר לא להפעיל לחץ על הממשלה להאיץ את הבנייה כי יש הרבה נזקים שגלומים בדרך זו.