בכירות בנק ישראל בישיבה של ועדת הכספים של הכנסת
נגידת בנק ישראל והמפקחת על הבנקים השתתפו בשבוע שעבר (14.11.16) בישיבת ועדת הכספים של הכנסת. בנק ישראל מנהל אתר מסודר של הודעות לעיתונות, ולכן אפשר בקלות לברר מה סיפרו הנגידה והמפקחת על הבנקים לוועדת הכספים (ראו הודעה לעיתונות של בנק ישראל, כאן). להלן שלוש הנקודות שהובלטו ע"י הבנק באותה הודעה לעיתונות (כמו שאמרה אילנה דיין: 'לא נגענו'):
- המדיניות המרכזית הנדרשת לטיפול בשוק הדיור כדי לסייע למשקי הבית היא המשך המאמצים להגדלת היצע הדירות, בדגש על אזורי ביקוש
- עליית הסיכון בתחום המשכנתאות וצעדי הפיקוח הובילו לתמחור הולם יותר של הסיכונים, ולאחר שנים של ירידה מתמשכת בריבית על המשכנתאות, בשנה האחרונה חלה עליה מסויימת בריבית זו
- בנוסף להגדלת היצע הדירות ישנם כלים נוספים שיכולים להקל על הלווים, כגון הלוואות זכאים. הגדלה מדודה של פעילות המוסדיים במתן אשראי לדיור תפעל להוזלת מחירי המשכנתאות
נגידת הבנק והמפקחת על הבנקים הציגו דברים ומצגת שקפים באותה ישיבה. מהדיווח לעיל אנו יכולים להבין שהדברים כוונו בתגובה לטענות שהועלו בתקשורת לגבי מחירי הדירות, לגבי עליית הריבית על משכנתאות במהלך השנה האחרונה ולגבי הצורך להקל על הלווים ליטול משכנתאות. כך זה נראה לפי הדברים שהציגו אנשי הבנק.
ההודעה לעיתונות מעניינת. למרות המבנה המשולש שלה - היא מביאה ארבע טענות נפרדות. הנקודה הראשונה, לפי בנק ישראל, היא שיש מחסור בדירות מגורים ומישהו אחר (קרי: משרדי האוצר והשיכון, שכבר מנסים שנים, לשווא) צריך לדאוג להגברת קצב התחלות הבנייה של דירות ("בדגש על אזורי ביקוש"!) כדי לפתור את בעיות שוק הדיור. הנקודה השנייה היא אמירה (כבדרך-אגב, למרות שכפי שנראה בהמשך - ייתכן שוהי העילה העיקרית לדיון), לפיה התרחשה בשנה האחרונה "עלייה מסוימת" של הריבית על משכנתאות, ולדעת הבנק המרכזי מדובר בתיקון שהביא "לתמחור הולם יותר של הסיכונים" לאור "עליית הסיכון בתחום המשכנתאות" ובמענה לצעדי הפיקוח על הבנקים. כלומר: בנק ישראל מצדיק את העלאת המירווח הבנקאי. נקודה שלישית היא שכדי להקל על הלווים להגיע לרכישת דיור מציע בנק ישראל שהממשלה תשתמש ב"כלים נוספים... כגון הלוואות זכאים". ואז, בהמשך למשפט זה, מופיעה האמירה הרביעית: "הגדלה מדודה של פעילות המוסדיים במתן אשראי לדיור תפעל להוזלת מחירי המשכנתאות". הכוונה כאן היא כנראה לסידרת צעדים שיאפשרו למקורות מימון חדשים להגיע לשוק המשכנתאות באמצעות מכירת משכנתאות למשקיעים.
זוהי הצגה מוזרה של הדברים. למעט נושא העלאת הריבית לגביו ניתן הסבר - היא מקיפה רשימה של תחומי פעולה שונים, כולם לא באחריותו של הבנק המרכזי, שבהם יש לפעול כדי לטפל בבעיית הדיור. זה נראה יותר כהדיפה של טענות שונות שהופנו כנראה במהלך הישיבה (או כבר לפניה) כלפי בנק ישראל מאשר כאמירה אוטונומית וסדורה של הנהלת הבנק.
מה הייתה השאלה שזו התשובה לה?
כדי להבין - ניעזר באתר הכנסת. לפי האתר, ישיבת ועדת הכספים שהתקיימה ביום 14.11.16 הוקדשה לשלושה נושאים הקשורים למשכנתאות (ראו הפנייה כאן): 1) הריביות על המשכנתאות; 2) קשיים בהשגת ביטוח חיים לנוטלי משכנתאות על-ידי נכי צה"ל ולבעלי מוגבלויות אחרים; 3) יחס המוסדות הפיננסיים בישראל ללווי המשכנתאות.
הנקודה החשובה ביותר היא הכותרת שניתנה באתר הכנסת לדיון זה (ראו "חדשות הוועדה" באתר הכנסת, כאן): ועדת הכספים: האם הבנקים מתנהלים כקבוצת ריכוז בענף המשכנתאות??!. מסתבר כי הסיכום שפירסמה ועדת הכספים כולל את האמירה הבאה (שוב - לא נגענו):
"האם הבנקים תיאמו ביניהם את העלאת הריביות על המשכנתאות ובכך פעלו כקבוצת ריכוז וייקרו את המשכנתאות לאזרחי ישראל?", שאלה זו נמצאת במוקד בדיקה שמקיימת הממונה על ההגבלים העסקיים בימים אלה ממש. כך התברר היום (ב') בדיון מיוחד שקיימה ועדת הכספים בעקבות התייקרות המשכנתאות".
האומנם?
אתר הכנסת מאפשר לציבור לצפות במהלך הדיון של הוועדה (אורך הסרט הוא כ-140 דקות, ואיכות התיעוד אינה משובחת). מהסרט שצולם ניתן לראות שהממונה על ההגבלים העיסקיים הציגה את הדברים האמורים (לכאורה: נושא הדיון העיקרי, לפחות לפי הכותרת שניתנה באתר הכנסת לסיכום הישיבה) רק לקראת סוף הדיון. אז מהי האמת? על מה בעצם נסב הדיון?
הרושם הכללי שלי מצפייה בסרט הוא שדיון לא-ממוקד ולא מנוהל גרם לכך ששאלות ברורות לא נשאלו, שהדיון התפזר לסוגיות משניות ולאמירות טפלות, ושתשובות ממשיות לא ניתנו. קשה לי לחשוב על אירגון אחר - פרטי, ציבורי, צבאי או אפילו וולונטרי (חישבו: ועד בית) - שכך נראית בו ישיבה וכך מתנהל בו דיון. אני מתאר לעצמי שנציגי בנק ישראל (וכמוהם בוודאי גם נציגי משרד האוצר) רואים בהופעה בפני ועדת הכספים סוג של ריטואל מיותר, לא אפקטיבי. מצד שני יש בדיון כזה סיכון שחברי הוועדה יכתיבו במהלכו החלטות בלתי-צפויות, אם עקב התנהלות אקראית של הדיון ואם עקב כניסה ל"מארבים מתוכננים" מצד גורמים אינטרסנטיים. גם השיטה של הפצת סיכומים היא סוג של דו-קרב של הודעות לעיתונות: הסיכומים המופיעים בתקשורת הם נסיונות אינטרסנטיים לקבוע היסטוריה ע"י הפצת גירסאות שיש בהן בעיקר יחצ"נות ולא מידע. המנצח בדו-קרב זה הוא מי שהסיכום שלו הוא זה המופיע בסופו של דבר בתקשורת. חבל שכך, וחבל עוד יותר שהתקשורת נוהגת לצרוך הודעות מוכנות לעיתונות ולמעול בכך בתפקידה להשיג ולמסור מידע אמין ופרשנות מקצועית לטובת הציבור.
אני מציע שאנחנו כאן, כתחליף לתקשורת הממוסדת, ננסה להתייחס לדברים הספציפיים שמסרו הנגידה והמפקחת על הבנקים לוועדת הכספים (כמופיע בהודעת הבנק המרכזי לעיתונות), לפי הסדר.
האמנם עליית מחירי הדירות בשנים האחרונות משקפת קצב נמוך מידי של התחלות בנייה ולכן על הממשלה להמשיך במאמץ להאיץ את קצב התחלות הבנייה?
זוהי טענה קבועה שמעלה בנק ישראל מאז שהחל הגל הנוכחי של עליית המחירים. אני מעריך שבבסיס הטענה פועל הרצון להתגונן מפני ההאשמה (הסבירה, לדעתי) המוטחת בבנק שמקור התהליך הוא הפחתת הריבית במשק על רקע המשבר הפיננסי העולמי. האשמה זו מתבססת על התזמון (2009 ואילך), על הגידול הברור של חלקו של הרכיב הספקולטיבי (משקיעים) בביקוש לדירות בשנים האחרונות (ראו נתונים חודשיים שמפרסם משרד האוצר), ועל כך שמחירי הדירות ממשיכים לעלות למרות הגידול המתמשך והניכר בהיקפי התחלות הבנייה. הבנק המרכזי, המנסה להדוף את ההאשמה שבועת מחירי הדירות בישראל נובעת מהמדיניות המוניטרית, טוען מנגד שמדובר במחסור אוטנטי בדירות: היקפי הבנייה אינם מספיקים כדי לענות על הביקוש ה"טבעי", זה הנובע מגידול דמוגרפי של מספר משקי בית (בשקף שהוצג בפני ועדת הכספים ניתן לראות שלפי הערכת הבנק היקפי הבנייה הגיעו רק בשנים האחרונות למצב שהם מספקים את צרכי הדיור - כ-48 אלף יח"ד בשנה. ראו באתר הבנק את שקף מס' 5 שהוצג בפני הוועדה). לכן, אליבא דבנק ישראל, לא מדובר בבועה אלא בתהליך כלכלי אמיתי: קושי בהתאמה של גידול ההיצע (קצב שחרור קרקעות, קצב התחלות בנייה) לתוספת הביקוש 'האמיתי', זה המשקף את הגידול הדמוגרפי.
כדאי לשים לב לפירסום החודש של מחקר חדש של נעם גרובר, חוקר בכיר במכון "שורש" למחקר כלכלי-חברתי (ראו כאן), שבו טוען החוקר כי גודל ה"צרכים" נמוך משמעותית מהמספר בו נוקב בנק ישראל, וכי קצב התחלות הבנייה הנוכחי משיג כבר מספר שנים את הגידול הממוצע השנתי במספר המשפחות, ומדובר לכן בביקוש להשקעות שדוחק את חסרי-הדיור אל מחוץ לשוק הדירות ומנפח את מחירי הדירות. להערכת גרובר המצב הנוכחי מסכן את גורמי ענף הבנייה בגלל הסיכוי להיפוך מגמה בעתיד.
האם עליית הריבית על משכנתאות בשנה האחרונה מעידה על תיאום מהלכים בלתי חוקי ע"י הבנקים?
למרות ההתבדרות של הדיון בישיבת ועדת הכספים של הכנסת, נראה שהאירוע של עליית ריבית המשכנתאות ללא עילה נראית לעין (למשל: עליית הריבית במשק) הוא הנושא המרכזי של החלק הראשון של הדיון. כמהלך מקדים להכרזה של הממונה על ההגבלים שיש בכוונתה לנהל חקירה כדי לבחון אם המהלך נובע מתיאום ריביות בלתי חוקי בין הבנקים - הזדרזה המפקחת על הבנקים להודיע שהסיבה לעליית המירווח הפיננסי היא שילוב של תגובה של הבנקים להוראות הפיקוח בנושא הקצאת הון ושל התאמת הערכות הסיכון של הבנקים לסיכון האשראי המתגבר במשק ("עליית הריבית חלה לנוכח עליית הסיכונים בתחום הדיור והמשכנתאות והצעדים שביצע בנק ישראל בתחום ודרישות ההון המחמירות יותר"). כדי לשכנע את הוועדה שעליית המירווח קשורה באמת להנחיות החדשות של בנק ישראל ואינה העלאה שרירותית של המירווח הפיננסי הוצג לוועדה שקף המפרט את סידרת ההחמרות בה נקט הפיקוח על הבנקים (ראו שקף מס' 16 במצגת הנ"ל). לטעמי, קצת מוזר לקשור צעדים שננקטו במהלך שבע השנים האחרונות ובהדרגה לעליית המירווח שחלה בשנה האחרונה. מעבר לכך, תמוהה היציאה של המפקחת על הבנקים להגנתם של הבנקים עוד לפני שהממונה על ההגבלים העיסקיים סיימה את בדיקתה שעשויה להוביל להמלצה לחקירה פלילית של התנהגות-לכאורה של הנהלות הבנקים.
אני סבור שכדאי לקוראי הבלוג להבין יותר לעומק מהו מירווח בנקאי וכיצד הוא נקבע, אבל כדי שלא להעמיס על רשימה זו יותר מידי - נעצור כאן ואני מבטיח לחזור לנושא זה ברשימה הבאה בבלוג.
האם יש צורך בסיוע ממשלתי לחסרי-דיור?
נתחיל בהערה פרטית: ייתכן בהחלט שבנק ישראל כבר גיבש והציג בעבר - אם בדיונים פנימיים עם משרד האוצר או באמירה פומבית לציבור - עמדה התומכת בחידוש תכניות הסיוע הממשלתי לרכישת דיור ע"י משקי בית חסרי-דיור. אני לא מודע לכך. אם זו בעייה של חוסר אינפורמציה מצידי - אני מתנצל בפני בנק ישראל ובפני הקוראים על ההמשך.
מערך הסיוע הממשלתי לדיור השמיע את 'שירת הברבור' שלו בשנות ה-90' - השנים של קליטת העלייה ההמונית ממדינות חבר העמים. הוא התייבש וגווע מאז בשל חוסר תקציב שהפך אותו ללא רלוונטי. התפתחות זו אירעה במקביל להתפתחותו, באותן שנים ממש, של שוק משכנתאות פרטי, כתוצאה מהצלחתה של התכנית לייצוב המשק ששחררה את החיסכון הפרטי מהלאמה ואיפשרה לו לזרום לשוק ההון. התפתחותה של המערכת הפרטית של אשראי לדיור (בעיקר 'הלוואות משלימות' שניתנו לזכאי משרד השיכון מעבר להלוואות המדינה) יצרה רושם (מוטעה לדעתי) שלשוק הפרטי יש פתרונות מספיק טובים כדי לייתר כמעט כליל (למעט שוליים בעייתיים ואיכלוס בפריפריה) את מערך הסיוע הממשלתי.
אני מאמין שאפשר להיווכח כיום בתוצאות הקשות של ההפרטה של שוק המשכנתאות. שכבות אוכלוסייה חלשות נאלצות לשלם שיעורי ריבית גבוהים יותר על הלוואות המשכנתא שלהן מאשר שכבות אוכלוסייה חזקות. התיקון לחוק הערבים שמט את הקרקע מתחת ללווים בעלי מאפייני סיכון נחותים, שנהגו בעבר להישען על ערבותם האישית של קרובי משפחה לחיזוק פרופיל הסיכון שלהם. שחיקת הסיוע יחסית למחירי הדירות הגואים (גודל ההלוואה הממשלתית לעומת מחיר דירה ממוצע) הפך את הסיוע ללא-רלוונטי. העובדה שהריבית על הלוואות ממשלתיות נותרה ללא שינוי בתקופה של ריבית נמוכה על הלוואות בנקאיות גרמה ללווים לוותר כליל על ההלוואות הממשלתיות. העובדה שההלוואות הממשלתיות הן צמודות-מדד הפכה אותן לפחות אטרקטיביות לעומת הלוואות פרטיות שאינן צמודות. התוצאה הכוללת של דעיכת הסיוע הממשלתי היא ירידה מתמשכת בשיעור משקי הבית המתגוררים בדירה שבבעלותם ויצירת שכבה רחבה של צעירים חסרי-דיור שהולכים ומאבדים תקווה להגיע לדיור משלהם. הפקרת שכבת אוכלוסייה זו אינה רק עוול - היא גם טעות שעלולה עוד לפגוע בחברה הישראלית. וכיום יש לדאבוננו דוגמאות טריות מהעולם מה יכולות להיות תוצאות פוליטיות של קבוצות אוכלוסייה שחשות שהן ננטשו ע"י המערכת הפוליטית.
אינני זוכר שלבנק ישראל הייתה אי-פעם עמדה התומכת בנושא מדיניות הסיוע לרכישת דיור לאורך השנים, לרבות בתקופה שבה נושאי מדיניות השיכון עלו על הפרק לאחר המחאה החברתית (2011). אם בכלל, מאז שהחל הגל הנוכחי של התייקרות הדירות קרה דבר הפוך: ההחמרות שקבע המפקח על הבנקים בנושא משכנתאות (תקרות לשיעור מימון, תקרות ליחס בין נטל התשלומים השוטף לבין ההכנסה הפנויה) החמירו את מצבן של הקבוצות היותר-חלשות בקרב חסרי-הדיור, ונתנו יתרון למשקיעים לנצל את נגישותם המשופרת לשוק האשראי כדי להגדיל את האחזקה בדירות מגורים. לאור כל אלו לא ברור לי מה כוונת דבריהן של הנגידה והמפקחת על הבנקים באותה אמירה על "הלוואות לזכאים".
האם צפויה הגדלה של פעילות המוסדיים בשוק המשכנתאות?
שוק המשכנתאות הישראלי נשלט כיום באופן מוחלט בידי בנקים מסחריים. זה לא תמיד היה כך: בעבר פעלו בישראל גופים עצמאיים חצי-בנקאיים שנקראו "בנקים למשכנתאות" אבל היו למעשה מתווכים פיננסיים ייעודיים בעלי רישיון בנקאי חלקי שלא איפשר להם, לדוגמא, לגייס פיקדונות ממשקי בית או לנהל חשבונות עו"ש. גופים אלו עסקו במתן אשראי לדיור מכספי המדינה וממקורות אחרים, לא-קמעוניים. במקביל, פעלו בשוק מספר חברות ביטוח שעסקו בהעמדת משכנתאות פרטיות (כלומר: לא מכספי המדינה) וקופות-גמל וקרנות השתלמות שרכשו מהבנקים למשכנתאות בשנות ה-90' נתחים מתיקי הלוואות משכנתא כחלק מניהול תיק ההשקעות של עמיתיהן.
הניסיון להשלים את הרפורמה של המשכנתאות בישראל שנועדה להחליף את מערך הסיוע הממשלתי בשוק פרטי שבמרכזו שוק משני למשכנתאות שבאמצעותו יוכל שוק ההון לממן את פעילות ענף המשכנתאות - נמשך לדעתי כבר 25 שנים, ללא הצלחה. בדרך ממערכת ממשלתית לשוק פרטי המהלך כולו "נתקע" בידי הבנקים המסחריים, שבלעו את פעילות המשכנתאות כשמיזגו לתוכם את הבנקים למשכנתאות. לכל אורך המהלך הזה היה הפיקוח על הבנקים ובנק ישראל לכל היותר גורם פסיבי - לא יוזם - להבדיל מגורמים פרטיים בשוק ההון, מהמשקיעים המוסדיים, מהבנקים למשכנתאות, מהבנקים המסחריים, ממשרדי האוצר והשיכון, מהבורסה לניירות-ערך ומכמה גופים פרטיים זרים, שהשקיעו כולם מאמצים ניכרים כדי לקדם את פיתוחו של שוק כזה.
בשנה האחרונה היינו עדים לשתי התפתחויות בנושא מכירת משכנתאות למשקיעים: האחת - דוח שפירסם (לפני שנה בדיוק!) צוות בין-משרדי לקידום האיגוח בישראל (ראו את הדוח באתר בנק ישראל, כאן). איגוח - הנפקה ציבורית של ני"ע כנגד 'תיקים' הכוללים מספר רב של הלוואות משכנתא - יאפשר למשקיעים מוסדיים להשקיע בניירות-ערך באיכות אשראי גבוהה (המתאימה לדרישותיהם השמרניות של משקיעים אלו) המגובים בהלוואות משכנתא, ובכך תספק מקורות מימון חדשים לשוק המשכנתאות ותאפשר לבנקים לגדר סיכוני אשראי. ההתפתחות השנייה היא הכרת המפקח במכירת השתתפות יחסית בתיקי משכנתאות של הבנקים (המקרים שפורסמו בציבור: בנק לאומי ובנק מזרחי-טפחות) לחברות ביטוח לצורך הלימות הון.
האם יש כאן בשורה? בקצב שבו מתנהלים הדברים קשה לי להאמין שיש פוטנציאל לשינוי בשוק המשכנתאות כתוצאה מהגדלת פעילותם של המוסדיים. למי שלא מבין - זהו אנדרסטייטמנט.
סיכום: אז מה היה לנו כאן?
אם נסכם - ניקח את ארבעת הנקודות שהועלו ע"י נגידת בנק ישראל והמפקחת על הבנקים בישיבת ועדת הכספים של הכנסת:
- הטענה שמחירי הדירות בישראל עולים כתוצאה מבעיית היצע נראית לי גם שגויה וגם בעלת השלכות מסוכנות. היא תגרום לניסיון (השגוי, לדעתי) להאיץ עוד יותר את קצב הבנייה ובכך תסכן את הגורמים העסקיים בענף הבנייה במקרה של מיפנה בביקוש לרכישת דיור, והיא תומכת בכל המאמצים של גורמים יזמיים וגורמי ממשל מקומי לעקוף את חוקי הבנייה ואת מסלולי התכנון והאישור. זה לא ההיצע - זה הביקוש, ויש לפעול לריסונו כדי למנוע את סיכוני פיצוץ הבועה. מיסוי דירה שלישית - אם הוא בכלל יעבור בכנסת - אינו צעד מספיק בכיוון זה.
- התיאור לפיו עליית המירווח על משכנתאות הוא תוצאה של החמרת הוראות בנק ישראל (בשנים קודמות…) ותיקון אוטונומי של תפיסת הסיכון ע"י הבנקים נראית לי תשובה אינסטינקטיבית, סוג של הדיפה של טענות נגדיות. אבל נקדיש לנושא זה את הרשימה הבאה. מגיע לו.
- הטענה שיש לסייע לחסרי-הדיור בישראל באמצעות סיוע ממשלתי נראית גם היא הסחה. אדרבא: יתכבדו אנשי בנק ישראל ויציגו תכנית לאומית כזו, בהתבסס על הערכת צרכים, אמידת צרכי מימון, הצגת שיטת המימון של הסיוע (מיליארדים רבים!), פירוט שיטת הסיוע והקריטריונים לקבלתו, וההשפעות התקציביות של התכנית. ללא כל אלו זו אינה תכנית - זוהי סיסמא, או לכל היותר ניסיון הדיפה של טענות נגד הבנק המרכזי.
- הטענה שכניסת משקיעים מוסדיים לשוק המשכנתאות יכולה להגדיל את היצע המקורות שיופנו לשוק המשכנתאות היא אמירה ריקה. גם כאן, יש ללוות אותה בעבודת מטה שתציג את "העולם הבא" של ענף המשכנתאות - לא להסתפק בסיסמאות חלולות.
אין תגובות:
הוסף רשומת תגובה