יום ראשון, 16 ביולי 2017

דרוש: שינוי בהוראות בנק ישראל בנושא משכנתאות

בנק ישראל מתערב במדיניות האשראי
בשנים האחרונות החל המפקח על הבנקים להכתיב לבנקים הוראות פרטניות לגבי ביצוע הלוואות משכנתא, הוראות המשנות את הקריטריונים למתן אשראי. המיפנה החל ב-2010, כשהמפקח הפיץ חוזר המזהיר את הבנקים לגבי גידול אפשרי בסיכון האשראי בהלוואות לדיור (על רקע משבר המשכנתאות בארה"ב) ומבקש מהם להגדיל בהתאם את ההפרשה לחובות מסופקים. זה נמשך במספר שלבים של החמרה, עד לקביעת הגבלות פרטניות על מתן אשראי (2012). בהדרגה הוחלפו הנהלים הפנימיים של הבנקים בנושא משכנתאות במיגבלות קשיחות שקבע המפקח.
לא מדובר כאן בהוראות הקשורות ליחסי בנק-לקוח שמטרתן הגנה על הצרכן, אלא בהכתבת קריטריונים ספציפיים למתן אשראי. אם בעבר קביעת מדיניות האשראי, לרבות קריטריונים למתן אשראי והערכת הסיכון, הייתה עניינו של הבנק - המפקח על הבנקים החל להכתיב לבנקים הוראות פרטניות ומיגבלות כמותיות לגבי שיעור המימון, חלק ההלוואה שבריבית משתנה, היחס בין שירותי החוב לגובה ההכנסה של הלווים, צורת המדידה של הכנסות הלווים, ועוד. המשמעות היא שהחלטות שהיו נתונות בעבר לקביעתו הסוברנית של הבנק - הופקעו מידיו. הביטוי המעשי הברור של השינוי הוא שאם בעבר הלווה היה מגיש בקשה ומאשרי ההלוואות בבנק היו בוחנים אותה כדי לקבל החלטה - כיום בקשות של הלווים נחסמות כבר בפגישה הראשונה עם פקיד הבנק אם הן חורגות מהמיגבלות הקשיחות שקבע המפקח על הבנקים. המשמעות היא שמשא-ומתן שהיה מתקיים בעבר בין הצדדים והיה גורר אולי תמחור מתאים של סיכונים (שיעור ריבית גבוה יותר בהלוואה) - אינו יכול להתקיים יותר: הרגולטור אינו מרשה זאת.
מהן התוצאות של התערבות זו?
אחת התוצאות של השינוי שכפה בנק ישראל נוגעת לצורת השיחה שמתקיימת בהכרח בין הלקוח לפקיד הבנק. כל שיחה כזו עוסקת תחילה בבדיקת עמידה בתנאי-סף - במיפוי הבקשה מול הוראות הרגולטור: מה ניתן לאשר ומה חורג מהמיגבלות. מאחר שהוראות המפקח על הבנקים הן קשיחות וגלובליות - התוצאה היא שהלקוח נתקל בתשובות זהות בבנקים השונים. יש לכאורה רק בנק אחד (בנק ישראל), וכל הבנקים הם רק סניפים שלו, נטולי יכולת החלטה עצמאית. הבנקים הפכו לכספומטים של משכנתאות.
לא זה היה המצב בעבר. כל עוד מדיניות האשראי הייתה נתונה לקביעת הבנק, הלקוח היה יכול להציג את צרכיו והבנק מצידו היה שוקל את נכונותו להעמיד את ההלוואה וקובע את תנאיה לאור הערכת הסיכון. היה מתקיים משא-ומתן בין הצדדים שבו הבנק היה יכול להעמיד תנאים, כמו דרישה לערבות אישית, לחיזוק ביטחונות, להוספת לווה להלוואה, או לחילופין לחייב את הלווה בריבית גבוהה יותר שתשקף את הסיכון שהבנק מעריך שגלום בהלוואה. הבנק, מצידו, יצר מידרג סמכויות פנימי כדי להתמודד עם הצורך להיענות לבקשות מורכבות או בעלות סיכון גבוה-מהממוצע. בעולם זה, בנקים התחרו ביניהם לא רק בריביות אלא גם באופן היענותם לבקשותיו הייחודיות של הלווה.
מהי הסיבה להתערבותו של בנק ישראל?
התגובה הטבעית של מי שצופה מהצד בשינויים שעוברת מערכת המשכנתאות היא שיש בוודאי סיבה הגיונית להתערבותו הפרטנית של המפקח על הבנקים במדיניות האשראי של הבנקים: היא נובעת אולי משינוי בהוראות הבינלאומיות (הוראות באזל), או מלקחים שהופקו בעקבות משבר אשראי שהתרחש בישראל, או בגלל הצטברות מידע אמפירי בידי הרגולטור (מידע שאינו מצוי מן-הסתם בידי הבנקים) שמצדיק התערבות מעין זו, או בכלל מאובדן אמון של הרגולטור ביכולתם המקצועית של הבנקים לנהל את סיכוני האשראי בכוחות עצמם.
זה אולי יפתיע אתכם, אבל דבר מכל אלו לא קרה: הוראות באזל אינן מכתיבות מדיניות אשראי פרטנית ולכן ממילא אינן המקור לשינוי הרגולציה; לא התרחש בישראל שום משבר באשראי לדיור בעשורים האחרונים; למיטב ידיעתי אין לבנק ישראל שום מידע אמפירי מצטבר שיכול להוות הצדקה להתערבות זו בשיקוליהם של הבנקים, ולכן רוב הקריטריונים שקבע המפקח אינם מבוססים להערכתי על ניתוח אמפירי סדור אלא על קביעות שרירותיות, ברובן כנראה אינטואיטיביות. נותרה לכן רק האפשרות ששינוי ההוראות משקף את העובדה שהמפקח על הבנקים מביע חוסר אמון בשיקול דעתם של הבנקים ובאיכות ניהול הסיכונים שלהם, ולכן הפקיע מידיהם את הזכות לקבוע בעצמם מדיניות אשראי. זה משונה.
מה קרה לניהול הסיכונים של הבנקים?
נתחיל מהרקע: מאימתי בנקים בישראל מנהלים סיכוני אשראי במשכנתאות? מסיבות היסטוריות, מערכת המשכנתאות בישראל היתה מושתתת על הלוואות מכספי הממשלה ובאחריותה, כשהבנקים למשכנתאות משמשים רק סוכן מבצע ואחראי לגביית התשלומים לאחר ביצוע ההלוואה. בשנת 1990 החליטה הממשלה על הנהגת רפורמה כוללת במשכנתאות לזכאים: בגלל חוסר יכולת תקציבית להמשיך להעמיד אשראי ממקורותיה לכלל חסרי-הדיור - היא החליטה שהבנקים למשכנתאות יעמידו הלוואות לרוב הזוגות הצעירים ממקורותיהם העצמיים (פיקדונות הציבור) ועל אחריותם. היא הנהיגה רפורמה זו מיידית ('מעכשיו לעכשיו') והשאירה את מתן האשראי לעולים חדשים ולמקרים היותר-בעייתיים (סוציו-כלכלית) מבין הזוגות הצעירים באחריותה-היא.
הרפורמה הייתה למעשה הפרטה כמעט כוללת של שוק המשכנתאות. כמעט בן-לילה, הבנקים למשכנתאות נדרשו לגייס מקורות מימון בהיקפים עצומים, לקבוע לעצמם מדיניות אשראי, ללמוד לתמחר סיכון אשראי, ו'לעלות כיתה' בתחום הניהול הפיננסי (ניהול מקורות מול שימושים). הבנקים למשכנתאות היו אז גופים קטנים, עצמאיים, חסרי מיחשוב בתהליכים הרלוונטיים של האשראי, בעלי רישיון בנקאי מוגבל וללא ניסיון בניהול סיכונים פיננסיים. ולמרות זאת בנק ישראל לא התערב אז, לא קבע, לא הורה, לא הגביל ולא חיווה דעה: שיסתדרו הבנקים לבד! והם הסתדרו לבד: גיבשו מדיניות אשראי, בנו לעצמם מסלולי הערכה וחיתום פנימיים, פיתחו מערכות בקרה, הפיקו לקחים מכשלונות והשחיזו את יכולות הערכת הסיכון שלהם, ומיחשבו את התהליכים הבנקאיים.
חלפו מאז יותר משני עשורים. לא רק שהבנקים למשכנתאות פיתחו יכולות לניהול עצמי של סיכוני האשראי - הם מוזגו בינתיים לתוך בנקים מסחריים שלהם יחידות אורגניות לניהול סיכונים ופיתחו מודלים ממוחשבים להערכת סיכוני אשראי בהלוואות משכנתא. לכל הדעות, בהשוואה ל-'פרימוסים' של 1990 יש לנו כיום מערכת משכנתאות מודרנית הנשלטת בידי מטוסי F-35. וראה זה פלא: למרות היכולות המפותחות, למרות השקיפות ומערכות הבקרה - בנק ישראל איבד (לפתע) אמון ביכולתם של הבנקים לנהל סיכונים בעצמם, והוא החליף את הרגולציה על איכות ניהול הסיכונים בסט של הוראות פרטניות מחייבות ברמת המיקרו. זה לא פחות ממגוחך.
האם הבנקים שותפים להערכת בנק ישראל את איכות ניהול הסיכונים שלהם? היכנסו לסניף בנק ונסו לקבל הלוואה בסכום העולה על התקרה שקבע בנק ישראל. התשובה שתקבלו (בכל הבנקים) היא שלאור המיגבלות של בנק ישראל לא ניתן יהיה להעמיד את מלוא הסכום במסגרת הלוואת משכנתא יחידה, ובמקום זאת יש לחלק את סכום ההלוואה לשתיים: לחלק אחד שגודלו מוכתב ע"י התיקרה שקבע בנק ישראל (להלן: 'המשכנתא'), ולתוספת מחוץ להלוואת המשכנתא שתינתן כהלוואה פרטית או צרכנית או מסחרית - תלוי בשאלה איזה לקוח אתם של הבנק. משמע: הבנק מתייחס למיגבלה של הרגולטור כאל מיגבלה מיותרת, כאל טירדה פורמלית בלבד - לא כאל הנחייה שיש מאחוריה אמת מקצועית. לכן הוא מציע ללקוח 'עיסקה עוקפת רגולטור'.
אז מה טעם ראה הרגולטור להתערב?
אזהרה: הגענו לאיזור הדעות האישיות, שכן אינני מצוי בנבכי קבלת ההחלטות בבנק ישראל. אני מעריך שכל מסכת ההוראות שהוציא בנק ישראל בשנים האחרונות מקורה ברצון לצנן את שוק הדיור ע"י הכנסת הגבלות והחמרות לריסון מתן האשראי. יותר מדרישה לשיפור איכות ניהול הסיכונים (זהו המסר הרשמי בהודעות בנק ישראל) - זהו ניסיון לצנן את שוק הדיור. נושא זה כבר עלה בבלוג זה מספר פעמים, עם המלצה ברורה שצינון הביקוש הספקולטיבי (להבדיל מהביקוש לרכישת דיור לשימוש עצמי) ייעשה ע"י מיסוי התשואה מהשקעה בדיור, כשבמקביל תיווצר אלטרנטיבה אטרקטיבית להשקעה בדיור (לדוגמא: אג"ח ממשלתיות הצמודות למחירי הדיור). אלא שדבר לא נעשה בתחום הפיסקלי (למעט הניסיון המאוחר, שטרם הושלם, להטיל מס על דירה שלישית), ובינתיים בנק ישראל הפליא את מכותיו באשראי לדיור - התחום היחיד בו הוא 'בעל המאה'. הרקע לנקיטת יוזמה זו מצד בנק ישראל הוא להערכתי היומרה של הנגיד הקודם - סטנלי פישר - להיות 'המבוגר האחראי' ולהפעיל בעצמו כלים זמינים (הוראות לבנקים דרך הרגולטור) לריסון כוחה המאיים של בועת נדל"ן אפשרית. הבעיה היא שצורת ההתערבות של בנק ישראל יוצרת עיוותים ובעיות חדשות, ושכמו כל מהלך שגוי - היא הולכת ונעשית מורכבת יותר ומזיקה יותר למערכת כולה ככל שחולף הזמן.
מהם הנזקים מהתערבות בנק ישראל במדיניות האשראי של הבנקים?
הנזק הראשון הוא הדרה של חלק מחסרי-הדיור משוק המשכנתאות. המיגבלה של הון עצמי מינימלי של 25% מותירה חלק ממשקי הבית מחוץ למשחק. התוצאה היא, כפי שכבר נאמר בעבר בבלוג זה, גידול מתמשך של שכבת משקי הבית הצעירים שאינם יכולים להגיע לדיור בבעלות. גם המיגבלה לגבי תיקרת היחס שבין שירותי החוב לבין הכנסות משק הבית היא בעלת אפקט דומה.
הנזק השני הוא הקטנת מידת התחרות בין הבנקים. במקום להתחרות ביניהם גם על הלווים הבעייתיים ע"י תמחור נכון ומציאת חיזוקי אשראי אלטרנטיביים להון עצמי - הם נותרים ב'אזורי הנוחות' שלהם בגלל מיגבלות חיצוניות.
הנזק השלישי הוא ניוון הדרגתי של איכות הניהול של סיכוני האשראי של הבנקים. הניסיון האמריקני רומז שסיכוני אשראי בעולם המשכנתאות קיימים בעיקר 'בשולי המחנה': בהלוואות עם שיעור מימון גבוה מאד; הלוואות בשיעור מימון נמוך ובינוני הן למעשה כמעט חסרות-סיכון. לכן, מצב קבוע של רגולציה שאינה מאפשרת לבנקים לבצע הלוואות 'מאתגרות' (מבחינת הערכת סיכון) ושבו אין לבנקים שיקול-דעת עצמאי - מנוון בהדרגה את יכולתם של הבנקים 'לנווט בארץ הסיכונים': להתמחות כיצד העריך סיכון ולתמחר אותו. צריך לזכור ש'העסק של הבנקים' הוא נטילת סיכונים לצורך יצירת רווח. בעולם שבו הם אינם רשאים ליטול סיכונים - הם אינם פועלים ביעילות והידע המקצועי שלהם מתנוון.
הנזק הרביעי הוא אובדן האמון של המערכת בכוונותיו הטהורות של הרגולטור. תחושת הבנקים כיום היא שלא מדובר ברגולציה מוצדקת מבחינת ניהול סיכונים אלא במיגבלות לא-ענייניות, שמטרתן מעורפלת. איננו נמצאים בעולם ענייני אלא בעולם של 'כאילו', ואז מובן שתפקידנו כבנקאים הוא למצוא דרך חוקית לעקוף מיגבלות אלו. זהו מסר בעל השפעה שלילית על מערכת היחסים של רגולטור לבין הסקטור שהוא ממונה עליו.
איך יוצאים מזה?
זו אינה משימה פשוטה. בשנים האחרונות נבנתה להערכתי מערכת הנחיות מיותרת, שיש כנראה לבטלה ולהחזיר את שיקול הדעת לבנקים. אם בנק ישראל מעוניין באמת לחזק את ניהול הסיכונים בבנקים הוא צריך לוותר על ההתערבות הנקודתית בקריטריונים למתן אשראי ולחזור להשתמש בכלים אחרים שעומדים לרשותו: להפעיל בקרה על איכות הניהול בבנקים, לדרוש מהבנקים שיפור רצוף של המודלים הממוחשבים לניהול סיכונים, להגביר את הדרישות לשקיפות לגבי מצב הסיכונים של הבנקים, ואולי גם להגדיל את דרישות ההון (לדוגמא: דרישה מחזורית להפרשות נוספות על רקע ההערכה שקיים סיכון מוגבר של תפנית במחירי הדירות בישראל).
שינוי כ"כ יסודי בהוראות המפקח על הבנקים דורש יושר מקצועי ואומץ פוליטי. ייתכן שאין כיום לבנק ישראל מניעים מספיק חזקים כדי לנקוט במהלך כזה, אולי בגלל סדרי-עדיפות בניהול שלל המלחמות הפוליטיות שלו מול יריביו המסורתיים (הכנסת, משרד האוצר, הרגולטורים האחרים). אם כך, ייתכן שיהיה זה בלתי נמנע לפעול פוליטית כדי ללחוץ מבחוץ על בנק ישראל להכניס את השינויים הדרושים. לאור הסערה הפוליטית המתקשרת סביבנו - נראה שלא יקשה לגייס בני-ברית פוליטיים למהלכים כאלו.
ועוד מילה

השינוי המוצע בהוראות המפקח לגבי הלוואות משכנתא יכול אמנם לבטל שלושה מהנזקים שנמנו לעיל, אבל אין בכוחו לבטל את הנזק הראשון: את העובדה שציבור הולך וגדל של צעירים חסרי-דירה אינם יכולים כיום להגיע לדיור משל עצמם. המהלך שנדרש כאן לתיקון המצב אינו יכול להישען על מהלכים של בנק ישראל, כי הבעיה אינה רק הדרישה להון עצמי של 25%: מחירי הדירות הכפילו עצמם בעשור האחרון ויש צורך בפתרון דרסטי. זה מחייב שינוי בסיסי במדיניות הסיוע של הממשלה לחסרי-דיור, שינוי שדרוש כבר מזמן. אלא שנושא זה של רפורמה דרושה במדיניות הסיוע חורג מגבולות רשימה זו ויידון בנפרד.

אין תגובות: