הגירעון הממשלתי - מדוע חשוב לנו לשמור על אי-תלותו של הדרג המקצועי?

מיכאל שראל - ראש פורום קהלת לכלכלה - פירסם בשבוע האחרון מאמר ביקורתי ארוך ומנומק ב-"דהמרקר" בדבר הישגיו-כביכול של שר האוצר כחלון, האיש שמכריז בראש חוצות כי הצליח לנהל מדיניות כלכלית מיטיבה עם הציבור מבלי לחרוג מיעד הגירעון. כפי שמרמז שם המאמר, מדובר באחיזת עיניים: לא רק שאין הישגים כלכליים אמיתיים לקדנציה הארוכה של כחלון כשר אוצר, כאלו שיתרמו לצמיחת המשק הישראלי בעתיד או להתייעלותו, אלא שהטענה שלו על עמידה ביעד הגירעון לשנת 2018 היא הטעייה של הציבור שמתבססת על 'הוקוס-פוקוס' תקציבי שנעשה עבורו ברגע האחרון ושמהווה בעיקר עלבון לאינטליגנציה. המאמר בהחלט ראוי לקריאה (ראו: "נטו כחלון" - ברוטו על חשבון ילדינו, דהמרקר, 9.1.19, כאן).

על שלושה מחדלים

חישבו בעצמכם מה יותר גרוע בסיכום הקדנציה של שר האוצר: 1) צעדי המדיניות הכלכלית החשובים שהיו צריכים להתבצע ולא התבצעו ובכך בזבזו לכלכלת ישראל קדנציה שלמה; 2) המהלך הבעייתי של השתלטות כוחנית על כל מנופי הכוח המניעים את ענף הבנייה כדי להוביל (ללא הצלחה) להורדת מחירי הדיור באמצעות הגדלת היצע הדיור (שגם היא לא התרחשה); 3) הנכונות התוקפנית להשתלט על שעוני המדידה ועל כלי הבקרה האובייקטיביים כדי להשתיקם ולהצביע על הצלחות שלא היו (זכרו את השתקת הפרסומים הלא-מפרגנים על מגמת מחירי הדירות, את הניסיון לכפות מדידה אלטרנטיבית על הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, את ההחלטה שלא למנות את הנגידה פלוג לקדנציה נוספת בגלל ביקורת על תכנית "מחיר למשתכן" שכלל בנק ישראל בפירסומים השוטפים שלו).

אני הייתי מצביע על השלישי: מה שלא נעשה הוא אמנם מחדל, אבל הנזק כבר נעשה; ריכוז העוצמה כדי להשפיע על מגמת מחירי הדירות הוא טעות בבחירת יעד-מדיניות וטעות בבחירת כלי-מדיניות (מחירי דירות אינם יכולים להיות יעד סביר למדיניות ממשלתית, ועקיפת מנגנוני התכנון והרישוי כדי לקצר תהליכי התאמה של צד ההיצע היא מהלך מוטעה ומסוכן), ורצוי היה לחשב מסלול מחדש; אבל הניסיון להשתלט על המידע האובייקטיבי ועל כלי הבקרה כדי לאפשר לדרג הפוליטי לשקף מציאות שקרית הוא האירוע החשוב משלושתם מבחינת נזק ציבורי.

אמת בכלכלה?

כלכלה אינה פיסיקה. להוותה. את היכולת של אסטרופיסיקאים לחזות שיארע ליקוי חמה של 24% ביום 27.8.2027 בשעה 21:30 (אל תנסו לחפש…) - אין לכלכלנים, שגורלם המקצועי הוא לנסות לזהות תבניות בכתמי רורשאך. אין דרך יחידה להסיק על קיום תבניות אלו, ויש לכלכלנים לפעמים פלוגתות מקצועיות ודעות שונות לגבי התבניות שהם מזהים בכתמי הרורשאך של המציאות, מה שעלול לגרום לציבור הרחב לחשוב שאין בעצם דיסציפלינה כלכלית מחייבת ושהשכל הישר (common sense) יכול לשמש כלי ניתוח אלטרנטיבי. זוהי מסקנה מוטעית, ובעיקר מסוכנת: היא מובילה להתפתחות נביאי שקר ולאובדן אפשרי של יכולת הציבור לשפוט את המציאות על בסיס מתודה מבוססת ושפה מוסכמת.

אם לא די במבוכה שנוצרה, באים מנהלי תאגידים, אנשי מכירות וחשבונאים ומוסיפים לחיינו המסחריים את היכולת מעוררת-ההשראה לשפר מעט את תמונת המציאות בעזרת קוסמטיקה, כמו שנהוג בכלים ממוחשבים לשיפור איכות הצילומים. כל זה עדיין לגיטימי ומקובל בעולם היומיומי, שבו הנחתום (או החשבונאי שלו, או הפירסומאי שלו) מעיד על עיסתו. אבל יש גבול - גם אם הוא חמקמק - בין אמת לשקר, בין מציאות לבין מציאות מדומה. והדבר חשוב בעיקר לגבי מי שמגדיר עצמו כשליח ציבור: נרצה ממנו לדווח אמת, גם אם היא עברה תיקונים קוסמטיים מוגבלים, כאלו שאינם משנים את מהות הדיווח. כי אם איננו יודעים את האמת, ואפשר תמיד להגדיר לבן כשחור - מהי תוחלת המערכת הפוליטית הדמוקרטית? במה ייבחן המנהיג? הרי ניתן היה לחזור לעולם של מלכים שזכותם לשלוט עוברת בירושה ואינה ניתנת לערעור והם אינם חייבים דין וחשבון (כמעט) לאף אחד?

על עובדות בכלכלה

ישנם גדלים נצפים בכלכלה. כאלו שהם גלויים לעיני כל ואין ויכוח לגביהם. כאלו הם, לדוגמה, שערי החליפין, שערי המניות, ריבית בנק ישראל, שכר המינימום, שיעורי המס, ועוד. מעבר לאלו ישנם בכלכלה גדלים אחרים, כאלו שאינם נצפים ישירות אלא נמדדים סטטיסטית, ולכן איננו יודעים עליהם אלא מכלי שני, באמצעות דיווח של המודדים המוסמכים (הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה). כאלו הם, לדוגמה, הנתונים הדמוגרפיים של האוכלוסייה, החשבונות הלאומיים, שיעורי הצמיחה של המשק, מדדי המחירים והשתנותם, נתוני התעסוקה והאבטלה, ועוד. איננו יודעים עליהם אלא את מה שמדווחת לנו הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.

אבל ישנו גם סוג שלישי של גדלים: כאלו שאינם נצפים ישירות וגם לא קיים לגביהם כלי מדידה סטטיסטי. הם קיימים רק בעולם של הניתוח הכלכלי, כנגזרת של הנתונים הסטטיסטיים, והיכולת למדוד אותם נשענת על ניתוח אנליטי. כאלו הם, לדוגמא, מאזן התשלומים, נתוני התקציב הממשלתי, נתוני החוב, ההשוואה הבינלאומית של נתוני המשק הישראלי, ועוד.

מדוע הבנת התקציב היא בעיה?

מדוע נתוני תקציב שייכים לקבוצה השלישית? כי התשובה לשאלה מהו גודל תקציב ההוצאות של הממשלה בשנה מסוימת תלוייה בהגדרה אילו סעיפים אנו כוללים בתקציב. לחברי הכנסת - יש את ספר התקציב עליו הם מקיימים דיונים ואותו הם מאשרים במסגרת חוק התקציב; לכלכלנים - ישנה הגדרה מעט שונה מהו באמת גודל ההוצאה הממשלתית (אותו G מפורסם במקרו-כלכלה), והם אמורים לבצע התאמות בספרי התקציב כדי לחלץ את הגודל הרלוונטי לניתוח כלכלי; גופים בינלאומיים - משתמשים בהגדרות אחידות, שיכולות להיות שונות מאלו הנהוגות במדינות שונות.

ההוצאה בפועל בשנה מסוימת יכולה להיות שונה מזו שהופיעה בספר התקציב בגלל חריגות בדיעבד או לחילופין בגלל תת-ניצול של תקציבים. בגלל שמדובר בספירה קלנדרית של תשלומים, ייתכן שתשלומים מסוימים שתוקצבו בשנה מסוימת - נדחים מסיבות אוביקטיביות (פיגור בביצוע) לשנה אחרת. ולבסוף, במצבים מסוימים ייתכן שהממשלה משתמשת בכלים חוץ-תקציביים למימוש רצונותיה, ואז שעוני הבקרה שלנו "מזייפים". המסקנה היא שניתוח ספר התקציב וביצועו בפועל הוא מורכב, מה גם שלגורמים שונים יש אינטרס להסתיר בתקציב פעילויות מסוימות או את היקפן בפועל. לא ייפלא, לכן, שגם גורמים כלכליים (ובנק ישראל בתוכם) מתקשים לפענח את סודות התקציב.

אבל מעבר לעצם המורכבות של הבנת התקציב, קיימת בעיה אפשרית של מניפולציה מכוונת שמטרתה להסתיר מציאות בעייתית. זה לא חדש: בשנים הרעות של כלכלת ישראל, לפני שממשלת פרס הכריזה על התוכנית לייצוב המשק (1985), נהגה הממשלה לבצע מניפולציה שיטתית לייפוי הנתונים בדוחות התקופתיים ולהסתרת חומרת המצב. אבל זה היה פעם, ומאז המשק הישראלי זוכה לא רק לפריחה כלכלית אלא גם לדיווח כלכלי אוביקטיבי. אז הפעם זה כנראה השתנה: אם תקראו את הרשימה של מיכאל שראל תיווכחו שכל ה"טריקים" - הסתרת הוצאות, דחיית הוצאות לשנה הבאה, ניפוח והקדמת הכנסות עתידיות לשנה הנוכחית - אכן ננקטו כדי להקטין המספר המדווח על הוצאות הממשלה ועל הגירעון בשנת 2018 ולהציג הצלחה לעמוד ביעדים שנקבעו. כלומר: מעבר לכל אי-הבהירות המובנית בתרגום ספר התקציב לגדלים כלכליים מובנים - נעשה כאן ניסיון הונאה שתפקידו להסוות חריגה מיעד.

מדוע זה חשוב?

אז שר האוצר דיווח בחגיגיות ששנת 2018 הסתיימה תוך עמידה מדויקת ביעדי התקציב, למרות כל ההערכות של הגורמים המקצועיים - אז מה רע בכך? האם משהו שממילא איננו יודעים - עלול להזיק לנו? לרוע המזל התשובה היא חיובית: הכלכלה אינה מושפעת במקרה זה ממה ששר האוצר אומר (ומציג) אלא ממה שהוא עושה: דחיית הוצאות והקדמת הכנסות רק "דוחפת" את הבעיה מגבולות השנה הנוכחית לשנה הבאה. ממש כאילו שהיינו משתמשים במקדמת שכר או במשיכת כספים מהחיסכון הפנסיוני שלנו כדי לשלם את הוצאותינו השוטפות ומספרים שהצלחנו להסתדר עם ההכנסות השוטפות. בעצם, הזזנו את הפנס ולא רואים עכשיו את הבעיה. אבל לא מצאנו פתרון אמיתי ואת שנת 2019 אנחנו מתחילים עם גירעון מוגדל (זה שהסתרנו ברוב פקחותנו) שיש לטפל בו, וזאת כאשר ייתכן ששנת 2019 תהיה בכלל שנה קשה יותר לשמירה על הגירעון בגלל האטה של קצב הצמיחה של המשק שצפויה להשפיע על הכנסות הממשלה ממיסים. לא רק שלא קידמנו את מצב המשק ולא חיזקנו אותו לקראת יום סגריר שמתקרב כנראה בשווקים הבינלאומיים - החלשנו את המשק תוך שאנו מספרים לעצמנו שקר.

על מה צריך לשמור?

הרושם שלי מכל האירוע הוא כשלון תקשורתי של שר האוצר. מייד לאחר ההודעה על "העמידה ביעדי התקציב" פורסמו הערכות של משרד האוצר בדבר "בור תקציבי" הצפוי בשנת 2019 והופיעו בתקשורת הערכות המצביעות על פער בין הכרזותיו של שר האוצר לבין המצב האמיתי. אבל יש כאן בכל זאת לקח שכדאי ללמוד: אסור לנו להסכים לניסיון של הדרג הפוליטי להחליש את הדרג המקצועי או להשתיק אותו בכל התואנות של "משילות"; אסור לנו לקבל איומים של הדרג הפוליטי על הדרג המקצועי (או על הרגולטורים); אסור לנו להסכים לעיבוי הנוכחות הפוליטית בשירות הציבורי (משרות אמון) ע"י הכנסת מנכ"לים וסמנכ"לים מטעם למשרדי הממשלה. אנו בוחרים הנהגה פוליטית כדי להנהיג אותנו, אולם את תמונת המציאות נרצה לקבל מגורמים מקצועיים בלתי-תלויים. עלינו להיזהר מהניסיון להפקיע את הבקרה והדיווח ולהפקיד אותה בידי הדרג הפוליטי: הנחתום הפוליטי (ואנשיו) לא יעיד על עיסתו.