האמנם המאבק במשרד האוצר הוא מלחמת בני האור בבני החושך?

התפטרותו של הממונה על אגף התקציבים במשרד האוצר ומכתב ההתפטרות הדרמטי והמאשים שהוא פירסם בתקשורת יוצרים מחזה שבו נלחמים לכאורה בני האור (כלכלני האוצר) בבני החושך (הדרג הפוליטי). זה גם מסתדר טוב עם התחושה הכללית שנתניהו מחריב את הדמוקרטיה הישראלית כדי להציל את עצמו ממשפט. אני מציע לראות זאת אחרת: לא הרבה יותר ממאבק שיגרתי על כוח ושליטה בהנהגת משרד האוצר.

אגף התקציבים של משרד האוצר קנה לעצמו מעמד יוקרתי בחברה הישראלית. זוהי תוצאה מוצלחת של מספר גורמים: סלקציה מוצלחת בקרב המצטרפים לאגף לאורך השנים, תחלופה גבוהה שמבטיחה זרימה מתמדת של דם צעיר ומסלול התקדמות פנימי מהיר יחסית לשירות הממשלתי, תחושת כוח נדירה שחווים כלכלני האגף הצעירים בזכות העובדה שהם 'יושבים על הברז הלאומי' ומחוזרים על-ידי הדרג הפוליטי והדרג הניהולי הבכיר בשירות הציבורי, והיותו של אגף התקציבים 'מקפצה' מוכחת למשרות בכירות במשק הציבורי והפרטי. כל אלו העניקו יוקרה לאגף ויצרו בקרב עובדיו 'גאוות יחידה'. דימוי עצמי זה חדר לתקשורת, שם אנחנו מוצאים דימויים צבאיים מחמיאים לכלכלני אגף התקציבים ('סיירת מטכ"ל של השירות הממשלתי', וכו'). נו מילא. קצת צניעות לא הייתה מזיקה כאן.

אגף התקציבים הוא חלק ממקבילית הכוחות המנהלת את המדיניות הכלכלית בישראל. קודקודים אחרים של המקבילית הם שרי הממשלה, ועדת הכספים של הכנסת, ואגף החשב הכללי במשרד האוצר. לכל אחד מהקודקודים יש כשלעצמו תפקיד חשוב בעיצוב המדיניות הכלכלית, אבל השילוב ביניהם יוצר מערכת של איזונים שתבטיח שיקול דעת אחראי ותמנע הרפתקנות שעלולה לגרום להתדרדרות של המשק הלאומי. יש ביניהם משחק פוליטי קבוע של הפעלת כוח שנראה אולי לעומד מהצד מיותר ולא יעיל (בעיקר לשוחרי ה'משילות'), אבל הוא מבטיח יציבות. כך, לדוגמה, הממשלה מגישה את הצעת התקציב אבל גם 'מושכת' לכיוון של עשייה (גם אם  היא כרוכה במחיר של חריגה ממיגבלות התקציב), ועדת הכספים מפקחת על הממשלה אבל גם מייצגת אינטרסים צרים של מיגזרים שונים, אגף התקציבים מגבש עבור הממשלה את הצעת התקציב והופך בכך הבטחות פוליטיות כלליות ומדיניות כלכלית עקרונית לתקציב פרטני וקשיח המעוגן בחוק, ואגף החשב הכללי במשרד האוצר אחראי לביצוע התוכנית ולבקרה על שחרור הכספים.

פעולתה של מקבילית הכוחות מייצרת, מטבע הדברים, גם חיכוך ואנרגיה שלילית בין הקודקודים. אגף התקציבים מהווה אינסטנציה מקצועית עליונה לתרגום רצונות המשרדים השונים לתקציבים, והוא שמחלק את 'העוגה הלאומית' בין המשרדים השונים. זה גורם למתח טבעי בין משרדי הממשלה, שהיו מעדיפים לקבל יותר חופש החלטה, לבין האגף, ולהטחת כינויים תוקפניים בתקשורת כלפי כלכלני האגף ('נערי האוצר'). אלה, מצידם, מביטים בחשד על כלכלני המשרדים השונים (לדעתם הם אינם רואים את האינטרס הלאומי הכולל אלא רק את צרכי המשרד שלהם), על הדרג הפוליטי (שמנסה לדעתם לחרוג ממיגבלת התקציב ומתעלם משיקולים מקרו-כלכליים ומטובת המשק בטווח הארוך), ועל חברי ועדת הכספים (הדואגים בעיקר לקבוצות אינטרסים שהם מייצגים). יש גם טינה ארוכת-שנים ובעיות תקשורת בין אנשי אגף התקציבים לבין אנשי אגף החשב הכללי שאחראים על ביצוע ובקרה. אבל כל האנרגיה השלילית הזו אינה מערערת את היציבות שמבטיחה שהשיקול המכריע יהיה שיקול מערכתי - לא סמוי מהעין, לא מיגזרי, ולא חסר-אחריות.

שיווי המשקל במקבילית הכוחות יכול להשתנות לאורך זמן. בתקופות מסויימות מתחזק כוחו של אגף התקציבים, ואז הוא משתלט בקשיחות על המערכה ומשרדי הממשלה נאלצים להתיישר לפי מיגבלות שנקבעו בתוכנית ארוכת-טווח שמטרתה לשמור על ניהול פיסקלי אחראי ולהקטין לאורך השנים את יחס החוב לתוצר. בתקופות אחרות מתחזק כוחו של שר האוצר, ואז הוא מצליח להגדיל את תקציב ההוצאות או לחלק הטבות-מס על-ידי הגדלת הגירעון ובמקביל מחליש את כוחו של האגף (ראו ניסיונות של שר האוצר לפיד לזלזל בכלכלני האגף, ראו את ההחלטות בכל אחת מהשנים האחרונות לדחות את יעדי הגירעון הרב-שנתיים, ראו את סיפורי 'מיתווה הגז' שהפכו לכאורה את הדיון בגירעון הממשלתי למיותר וקטנוני, וראו ניסיונות שונים ליבא לאגף ממונים מטעם). לפעמים מתחזק כוחה של ועדת הכספים והיא כופה את רצונה על אגף התקציבים ומגדילה תקציבים התומכים בציבור מצביעיה על-ידי דלדול תקציבים אחרים. ולפעמים מתחזק כוחו של אגף החשב הכללי (ראו את המציאות הנוכחית של משק הפועל ללא חוק תקציב מעודכן, ואת הניסיון בסוף 2018 לשחק בנתוני ההכנסות וההוצאות כדי להציג עמידה-לכאורה ביעדי הגירעון).

שום מצב של שיווי משקל של המקבילית הזו איננו עדיף, מבחינת המשק או הדמוקרטיה, על האחר. לכן, הציבור איננו אמור לנקוט צד במאבק הפוליטי המתנהל בין מוקדי הכוח: זה לא עלינו שהם נלחמים ביניהם. אנשי אגף התקציבים מתיימרים להיות 'שומרי הסף' המגינים עלינו מדרישותיהם שלוחות-הרסן של הפוליטיקאים, והכלכלנים המייצגים תורתית את טובת המשק ואת צרכיו. זה איננו תיאור אמיתי: כלכלני אגף התקציבים ידועים ביכולתם לנתב את תקציב הממשלה לכיוונים רצויים-בעיניהם על-ידי מניפולציות של ספר התקציב ועירפול של סעיפיו, ובנטייתם לעקוף את הדרג הפוליטי באמצעים ידועים. לפעמים אלו מהלכים יעילים ואולי אפילו מוצדקים עניינית, אבל הם בוודאי אינם דמוקרטיים: יש בהם ניסיון של דרג ממונה לכפות את רצונו על הדרג הנבחר באמצעות תכסיסים. עולה גם שאלה לגבי ניהול המדיניות המקרו-כלכלית: רוב אנשי האגף אינם כלכלנים בעלי ידע מקצועי ומעודכן במקרו-כלכלה שמאפשר להם לגבש תוכנית מקרו-כלכלית נאותה למשבר הכלכלי המתרחש סביבנו. 

אז נכון שהשנאה לנתניהו ולמהלכים של תומכיו גורמת לנו לנקוט צד ולתמוך כמעט אינסטיקטיבית בממונה המתפטר במאבקו מול השר. אבל זה יהיה שגוי לראות את העימות ביניהם כמלחמת בני האור בבני החושך, כמאבק של תום מול ציניות, של כלכלן מקצועי ואובייקטיבי מול פוליטיקאי נכלולי: זהו בעיקר מאבק על שליטה, והוא איננו תופעה חדשה. יש כאן אולי סגנון שונה: השר הנוכחי בוחר להתעמת ישירות עם כלכלני האגף ולבצע מניפולציה משלו בנתוני התקציב שתאפשר לו לדעתו לקדם את מדיניותו. אין סיבה לראות מאבק זה במונחים מוסריים או ערכיים, ולאמץ בשל כך צד: הכל פוליטי.