משבר אמיתי ומשבר מדומה: מה על הממשלה לעשות בנושא הדיור?

 

מה קורה מסביבנו?

אנחנו מצויים בעיצומו של אירוע כלכלי שמקורו במגפת הקורונה. המשק העולמי ספג חבטה שהוציאה אותו מאיזון והסיטה אותו ממסלולו. הוא נאבק עתה לשוב לאיזון ולתוואי הצמיחה המקורי. זה איננו תהליך זול, אוטומטי או קצר: נגרמו כבר נזקים כלכליים כבדים, נדרשת התערבות ממשלתית כדי לסייע לסקטור הפרטי להתאושש, ותהליך ההתאוששות יימשך כנראה (כך אנחנו למדים מהפירסומים המקצועיים) עד לסוף 2022. 

מה שאנחנו רואים עכשיו מסביבנו איננו תמונת סיום של האירוע: אנחנו עדיין בחדר התאוששות. המערכת הכלכלית איננה יציבה עדיין. הייצור העולמי טרם חזר לרמתו מלפני המשבר, קיימים צווארי בקבוק נקודתיים שיוצרים חוסרים קריטיים ותנודות מחירים, ושוק העבודה עדיין סובל מרמה גבוהה של אבטלה. אי-הוודאות מפריעה לשוק הפרטי לחזור לפעילות מלאה. מנגד, הממשלות מנסות לסייע למשק הפרטי לחזור לפעילות אפילו במחיר סיכון רפואי, ומצמצמות את ההגבלות הרפואיות שהוטלו על הציבור.

ערפל קרב שורר. הסימנים החיוניים של המשק (וזה נכון בכל העולם) אינם מצביעים על תמונה חד-משמעית: האם הביקושים הפרטיים שנפגעו בתקופת הקורונה ישובו במהרה לרמתם הקודמת ויאפשרו לתוצר ולתעסוקה לחזור למסלול ארוך-הטווח, או שיש צורך להזרים ביקושים ממשלתיים שימריצו את תהליך ההחלמה (לדוגמה: הגברה דרמטית של ההשקעות הממשלתיות)? האם קיימת בעייה של סינכרון בחזרת המשק הפרטי לתפוקה מלאה (צווארי בקבוק בתחום ההובלה הבינלאומית, מחסורים נקודתיים בחומרי גלם)? האם עליית המחירים שמסתמנת בחודשים האחרונים מבשרת על תחילתו של תהליך אינפלציוני שידרוש - לראשונה זה יותר מעשור - ריסון מוניטרי כדי למנוע גלישה לעולם אינפלציוני? 

בניגוד לכמה פרשנים בהם נתקלתי, שמצביעים על מסקנות חד-משמעיות ודורשים מהממשלה לנקוט בצעדים נמרצים - אני סבור שעל ההנהגה הכלכלית להיזהר גם באבחנה וגם בנקיטת צעדים כלכליים: יש אמנם מחיר להשתהות התגובה, אבל יש מחיר גבוה יותר (גם פוליטי) לנקיטה במדיניות מוטעית. לכן ראוי להיזהר בהערכת המצב ובאבחנה לגבי מצב המשק וצרכיו, ועוד יותר ביישום תוכנית כלכלית. לא תהיה הזדמנות שנייה לממשלה הזו, ואסור לה לכן להיחפז. גם אין סיבה כלכלית לחיפזון, למרות המהומה התקשורתית.

הסיפור של שוק הדיור בישראל

כל מה שאמרנו לעיל נכון בוודאי לגבי שוק הדיור. הכותרות זועקות את נתוני עליית המחירים (מדד מחירי הדירות, מדד מחירי תשומות הבנייה) ואת נתוני המשכנתאות של החודשים האחרונים. הדהוד הכותרות מחזק את הרושם שאנחנו נמצאים בעיצומו של משבר דיור חמור ('דה-מרקר', 13.7.2021: השרה איילת שקד: "שוק הדיור במצב הקשה ביותר אי-פעם"). מוצעת גם פרשנות לפיה "... הנתונים האלה, שממחישים את הרתיחה שבה מצוי שוק הדיור, מעידים בעיקר על דבר אחד: הציבור הישראלי בפאניקה, הוא אינו מאמין שלממשלה החדשה יש תוכנית משמעותית להתמודדות עם מחירי הדירות המאמירים – והוא רץ לרכוש דירה מחשש שבעוד חודש או חודשיים המחירים יעלו עוד" (יעל דראל, 'דה-מרקר', 11.7.2021). 

אני מציע לשקול ששתי האמירות הללו, שמתארות מצב דרמטי בשוק הדיור של 2021 שמחייב נקיטת צעדי מדיניות מיידיים, הן מוטעות, וזאת משלושה טעמים: א) אין מקום לקביעת דיאגנוזה שקולה לשוק הדיור על-סמך האינדיקטורים הלא-יציבים המתקבלים ביציאה ממשבר הקורונה (כותרת לדוגמא: "השוק בוער: שיא בנטילת משכנתאות ביוני - זינוק של 22% לעומת מאי", הדר חורש, 'דה-מרקר', 12.7.2021);  ב) אין באמת עדויות על משבר דיור בישראל במובן המקובל של המושג, של מחסור בפתרונות מגורים לאוכלוסייה הקיימת, ויש כאן לדעתי טעות באבחנה המתייחסת ל'בועת' מחירי דירות (שמקורה ספקולטיבי) כאל עדות למחסור פיזי במלאי הדיור;  ג) באופק הישראלי, בטווח של שניים-שלושה עשורים, מתגבשת מצוקה אמיתית של דיור: מחסור צפוי של מלאי הדיור לעומת צרכי האוכלוסייה. לרוע המזל אין ביכולתו של הסקטור הפרטי למנוע התפתחות זו. 

לפיכך, אנחנו סובלים לדעתי מטעות בזיהוי: המשבר שאנו 'רואים מחלון ביתנו' איננו באמת משבר, בוודאי לא המשבר הגדול והצפוי, זה שלקראתו אנחנו חייבים להיערך. אם נתעקש ונמשיך להיאנח ולזעוק - תעלה שוועתנו לממשלה והיא תנקוט בצעדים. לא תהיה לה ברירה: היא חלשה פוליטית ותאבת-חיים. אלו יהיו צעדים חפוזים, מזיקים, ובעיקר - מיותרים. אם לא נבין זאת - אנחנו נדחוף את הממשלה (ואת עצמנו) למהלך כושל ויקר. עדיף, לכן, להירגע מהפאניקה הנוכחית - היא מיותרת ומסוכנת. גם האזהרות שהושמעו בתקשורת, לפיהן מחירי הדירות יעלו בשנה הקרובה ב-10% - אינן צריכות להפחיד אותנו: גם אם זה יקרה לא יתרחש אסון. אבל אסון כן יתרחש אם הממשלה תתומרן בידי המון מודאג לביצוע מהלכי-סרק. ונזק קורה כבר עכשיו, כשמשקי בית מודאגים חשים לחץ לקבל החלטות מהירות ולרכוש דירות או כשהבנקים מנצלים את גיאות המשכנתאות להעלאת המירווח הפיננסי שלהם.

מה, אם-כן, יש לעשות? ואולי גם - מה לא לעשות?

עתיד בעייתי

אוכלוסייתה של ישראל גדלה בקצב יציב ומהיר. לפי תחזיות הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה היא צפויה לגדול מכ-9 מיליון כיום ל-15-16 מיליון בתוך פחות משלושים שנה. בהנחות שמרניות לגבי גודלו הממוצע של משק בית יהיה צורך בתוספת של כ-2 מיליון יחידות-דיור למלאי הקיים כדי לענות על צרכי הדיור - כמעט הכפלה של המלאי הקיים. זה אומר שישראל עומדת בפני תהליך דרמטי ומתמשך של הצטופפות האוכלוסייה. הסתכלו מסביבכם ונסו לדמיין כיצד תיראה המדינה עם תוספת של 2 מיליון יחידות-דיור.

המגזר הפרטי איננו יכול להתאים את מלאי הדיור לצרכים בכוחות עצמו: הוא מסוגל אמנם להגביר את קצב הבנייה, אבל צוואר הבקבוק שלו יהיה חוסר בקרקעות מתוכננות לבנייה. מהיכן תגיע הקרקע? במדינה שכבר צפופה-יחסית, ציפוף נוסף ידרוש לא רק הקצאה של שטחים חדשים לבנייה ושימוש במשבצות קרקע עירוניות פנויות שטרם נוצלו לבנייה, אלא גם החלפה של חלק ממלאי הדיור הקיים במלאי חדש שמאפשר הגדלה של הצפיפות (פינוי-בינוי). זה אומר מיחזור קרקע בנויה. מעבר לכך, יש להתאים את התשתיות הציבוריות לגידול הצפוי של האוכלוסייה. אלו מהלכים אדירים, והמגזר הפרטי לא יוכל להתמודד איתם.

הנטל העיקרי הוא לכן על הממשלה: רשויות התכנון והרישוי, פעולות של פינוי-בינוי, התאמת התשתיות הציבוריות לצפיפות העתידית המוגדלת, ואולי אפילו מהלכים שיאפשרו פיתוח מרכזים אורבניים חדשים בצפון ובדרום הארץ, כהשלמה לגוש דן. זוהי משימת ענק, והיא תדרוש מהממשלה מאמצים בתחום התכנון והביצוע. אי-הצלחה של הממשלה להתמודד עם האתגר תשאיר אותו ל"טיפול" היחיד האפשרי מצד כוחות השוק: עליית מחירים כמכשיר לקיצוב משאבים המצויים במחסור. מה שצפוי אז הוא מצוקת דיור אמיתית, התייקרות בלתי-סבירה של מחירי הקרקעות ושל מחירי הדירות, הדרה של קבוצות אוכלוסייה מוחלשות משוק הדיור, ואולי גם דחיפה להגירה של הדור הצעיר אל מחוץ לישראל בגלל יוקר הדיור. לשם, לעבר העשורים הבאים, צריכה להיות מופנית מדיניות הדיור הממשלתית - לא להמולה התקשורתית שבחוץ.

הווה בעייתי

המצב הנוכחי בשוק הדיור איננו משביע רצון, אבל הוא איננו מצדיק את כל הטענות הקשות העולות נגד הממשלה. מחירי הדירות בישראל עולים כבר למעלה מעשור, אבל עלייה זו איננה משקפת מצוקת דיור אמיתית ואינה נובעת ממחדל בצד ההיצע כפי שטוענים רבים וטובים: מלאי הדיור הקיים מתיישב כנראה עם גודל האוכלוסייה, וקצב הבנייה בשנים האחרונות לא פיגר משמעותית אחר גידול הצרכים (הגידול הדמוגרפי). עליית המחירים המתמשכת נובעת, כמו במקומות אחרים בעולם, מהריבית הנמוכה שיצרה פיתוי להסיט את החיסכון הפרטי מאפיקים פיננסיים דלי-תשואה לשוק הדיור. זהו ביקוש להשקעה מצד משקי בית מבוססים, שתוצאתו חלוקתית: הגדלה מתמשכת של פלח השוק של דירות שנמצא בידי משקיעים. התוצאה היא כנראה 'בועה' - מצב שבו מחירי הדירות עולים אל מעבר לרמה שמתיישבת עם הגורמים הכלכליים. הבעייה היא שזה איננו מצב יציב.

הפניית אצבע מאשימה כלפי הממשלה אינה תורמת לפתרון. ספק אם אפשר היה למנוע התפתחות זו לאור המצב הכלכלי העולמי (בעיקר מאז המשבר הפיננסי של 2008/9) שגרם להפחתה דרמטית של הריבית. ספק אם יש בכוחה של הממשלה בישראל כיום להפוך את המגמה ולגרום לירידת מחירי הדירות. תפקידה של הממשלה צריך להתמקד בסיוע לחסרי דיור - לא בהתנהלות לעומתית (כנראה חסרת-סיכוי) מול המוני המשקיעים. רוב הלחצים המופעלים על הממשלה לפתור את 'משבר הדיור' וקוראים לנקיטת אמצעים נמרצים עלולים להביא לתוצאות בלתי רצויות. הקריאות להקצאת קרקעות נרחבת עשויות לגרום לוויתור על שיקולים של תכנון אורבני, לפגיעה בערכי-טבע ולדריסה מיותרת של קרקע חקלאית. הקריאות להגברת קצב התחלות הבנייה אינן תורמות דבר (פרט להגברת הפאניקה) והן אינן מבוססות על ניתוח כמותי שניתן לאשש אותו. גם התערבות בנק ישראל בשוק האשראי לדיור שמטרתה לצנן את הביקוש היא מיותרת ומעלה לדעתי שאלה עקרונית לגבי גבולות המותר לרגולטור. ההתמכרות לנתונים החודשיים של שוק הדיור היא היסטרית, כפי שניתן להתרשם מהתגובה המוגזמת להם, והיא אף מסוכנת - תנו לאבק סערת הקורונה לשקוע. המצב איננו מסוכן: לא "פצצה חברתית מתקתקת", ואינני חושב ש"המשימה המרכזית כיום נוגעת להגדלת היצע הדירות באזורי הביקוש ולטיפול בהול בתשתיות" או ש"על הממשלה מוטלת גם האחריות לצנן את הפאניקה ואת הפסיכולוגיה שמניעה את טירוף הביקושים". אלה אמירות חזקות מידי ('דה-מרקר'). התמקדו בעתיד, בבעיות האמת שיש להיערך לקראתן מראש - לא בניסיון לתקן את המצב הקיים.