הכלכלה של אחרי המלחמה: פרק ג' - כיצד צריכה להיראות התוכנית הכלכלית?

 

הרשימה הנוכחית היא הפרק השלישי והאחרון בסידרת רשימות בנושא הכלכלה שלאחר המלחמה והמדיניות הכלכלית הנדרשת כדי להשיב את המשק למסלול של צמיחה יציבה. למי שטרם ראה את הפרקים הקודמים - ראו את הפרק הראשון כאן ואת הפרק השני כאן.

ראינו שהמשק הישראלי עומד בפני אתגר כלכלי משמעותי בבואו להתמודד עם הגידול העצום של הוצאות הביטחון בגין המלחמה מבלי לשקוע למיתון כלכלי או אפילו להיקלע למשבר. הממשלה עומדת בפרשת דרכים: אם תרצה להתמודד בהצלחה עם האתגר היא תידרש לנקוט בצעדים כלכליים מיידיים (והם יתבטאו כבר בתקציב 2024), ובמקביל לגבש מדיניות כלכלית כוללת לשנים הקרובות. להלן כמה עקרונות שיהיה על הממשלה לאמץ לצורך התכנית.

על הממשלה לאמץ יעד גירעון לכל אחת מהשנים הקרובות. אסור שהגירעון יהיה נגזרת של ניהול התקציב – הוא צריך להיקבע כיעד, כמיגבלה לתכנון. יעד זה צריך להיות מוכרז מראש כדי לאותת לציבור ולשוקי ההון על מחוייבותה של הממשלה לנהל את המשק ביד בוטחת: שוקי ההון עוקבים. יעד הגירעון אינו סתמי: הוא צריך להתיישב עם תוואי סביר (בעיני שוקי ההון) של החוב הציבורי במונחי תוצר.

כשההערכה לגבי ההוצאות הממשלתיות כבר ידועה (לאחר שתופעל תוכנית קיצוץ מתבקשת – ראו בהמשך), והגירעון נקבע מראש כיעד – אפשר לגזור את ההכנסות הדרושות לממשלה ממיסוי, ולקבוע גודל זה כיעד לגבייה. מאחר שצפוי שהצמיחה הכלכלית במשק תואט בשנתיים הקרובות – יהיה צורך להעלות את שיעורי המס על פעילויות מסויימות במידה שתפצה על ההאטה.

העלאת שיעורי המס צריכה להיות כפופה לשלושה כללים: א) מאחר שמדובר במחזור פעילות (האטה זמנית) - חלק מהעלאת שיעורי המס צריכה להיות גם היא זמנית, לתקופה קצובה מראש, שבתומה שיעורי המס ישובו לרמתם הנוכחית;  ב) חשוב להצהיר ולהקפיד על שיקולים של שוויון בנטל כדי למנוע ככל האפשר תחושה ציבורית שהסולידריות והנכונות להתגייסות הלאומית למימון הוצאות המלחמה נוצלו לרעה והסתיימו במיסוי דיפרנציאלי, כזה שמפלה לרעה מגזרים מסויימים;  ג) נטל המימון צריך להיות מושת תוך רגישות למדיניות חברתית ותוך שאיפה לקידום שוויון הזדמנויות בקרב חלקי החברה הישראלית. כך, לדוגמה, רצוי שהמיסוי יוטל רק מעבר לרף הכנסה מסויים, כדי לשמור על השפעה פרוגרסיבית שלו.

ראוי להסתייג כאן: התוכנית המפורטת חייבת להיבנות על-ידי הדרג המקצועי של הממשלה, שרק בידיו מצויים הכלים הכמותיים שמאפשרים להעריך את המשמעות הכספית של צעדים ספציפיים, ולכן רק הדרג המקצועי יכול לבנות סל צעדים מתאים. המתכננים הפיננסיים יצטרכו לא רק להעריך את המשמעות התקציבית של הצעדים אלא גם לעדכן, ככל שיחלוף הזמן, את ההערכות לגבי כלל ההוצאות בגין המלחמה ולגבי ההכנסות הצפויות ממיסים לאור ההתפתחויות השוטפות. ולמרות הסתייגות זו אני מרשה לעצמי להציג בהמשך הרשימה סקיצה של תכנית כזו, כולל צעדים ספציפיים, מבלי לתרגם צעדים אלו לממדים כמותיים.

*           *

המיסים העיקריים המומלצים להעלאה (כאמור: העלאה זמנית) הם מס-ערך-מוסף ומס הכנסה מיחידים. לדוגמה, מוצע להעלות מיידית את שיעור המע"מ ב-3 נקודות אחוז, ל-20%, לתקופת ביניים של שנתיים. במקביל, מוצע להעלות ב-10 נקודות אחוז את שיעור המס הישיר על ההכנסה. מוצע שמדרגת המס תועלה רק לחלק השכר שמעבר לשכר הממוצע במשק, וגם זאת לתקופה של שנתיים.

ראוי לנצל את המהלך הכלכלי ואת הנכונות בציבור לקבל על עצמו תוכנית כלכלית ולראות בהם הזדמנות לסילוק עיוותים מבניים שנכנסו במהלך השנים למערכת המס ושלא היה ניתן לתקן אותם במציאות 'רגילה'. אני מציע כדוגמא לבטל את הפטור הקיים מתשלום מע"מ על ירקות ופירות ועל קניות בעיר אילת. הייתי מוסיף, בהקשר זה של צמצום עיוותים, גם את ביטול הטבות המס על רווחים על כספים המופקדים בקופות גמל ובקרנות השתלמות. ברור לי שלאנשי מקצוע ברשות המיסים יש דוגמאות נוספות לאלו שהצעתי כאן, ועלינו להקשיב להם. רפורמה היא הזדמנות "ליישר את הריצפה" ולגזום עיוותים שיש לקיומם הסבר היסטורי אבל אין להם עוד שום הצדקה.

במקביל להעלאת שיעורי המס, יש הכרח לקצץ בהוצאות האזרחיות של הממשלה. לשם כך יש לבטל לאלתר את הכספים הקואליציוניים. אם יש בתוכם כספים שאינם מגזריים-טהורים ושהוצאתם מוצדקת משיקולים ממלכתיים – יש לסווג אותם בהתאם תחת השימושים המתאימים. מעבר לכך מוצע לסרוק את סעיפי התקציב ולדחות את ביצועם של פרויקטים שאין בהם נחיצות ברורה בשנתיים הקרובות. פרט לקיצוץ זה מוצע לבצע קיצוץ רוחבי אחיד ולהשאיר לבעלי התקציב זכות לקבוע בעצמם קדימויות. ולבסוף, סעיף חשוב במיוחד לקיצוץ הוא הוצאות השכר והפנסייה התקציבית: מוצע לקצץ ב-10% את חלק השכר (או הפנסייה התקציבית) שמעבר לשכר הממוצע במשק, וזאת לתקופה של שנתיים.

*           *

ומה אם לא? מה יקרה אם הממשלה לא תבנה תקציב ל-2024 המתמודד עם הוצאות המלחמה ולא תמצא בתוכה את הכוח להכין תכנית כלכלית יסודית לשנים הקרובות ובמקום זאת תבצע מהלכים חלקיים, קוסמטיים בלבד, שאינם מתמודדים עם האתגר האמיתי?

התרחיש עלול להיראות אז כך: הגירעון התקציבי יגדל לכיוון 10% במונחי תוצר, בגלל פגיעה חמורה בהכנסות הממשלה ממיסים. הגירעון ימשוך אחריו את החוב הציבורי לכיוון 70-75%. האיתות לציבור ולשוקי ההון יהיה שהממשלה איננה שולטת במצב ושהמשק הישראלי עלול לגלוש בהמשך לקושי לשרת את החוב. דירוג הסיכונים של ישראל ישתנה לרעה. שינוי הדירוג יגרום כנראה למשקיעים זרים להקטין את חשיפתם למשק הישראלי מחשש להתפתחות משבר פיננסי. חברות בינלאומיות יחליטו להעביר את עסקיהן מישראל למיקום בטוח יותר. הפעולות הללו תגרומנה להיחלשות השקל מול המטבעות הזרים, ותופעה כזו עלולה להפעיל "אפקט דומינו" של בריחת הון פרטי לחו"ל. פיחות השקל יחלחל למחירים המקומיים, והמיתון הכלכלי ילווה אז בהאצה של קצב האינפלציה, שמצידה תגרום לבנק ישראל להעלות את שיעור הריבית. האם התרחיש הזה יסתיים בנקודת שיווי משקל? קשה להעריך, כי מדובר יהיה במשבר כלכלי שעלול להידרדר. בשנות ה-80' זה הפך למפולת שלגים והסתיים בקריסה ובאינפלציה דוהרת. אנחנו צריכים את זה?

*           *

לסיכום הרשימה, כמה הערות-רקע לכל הדיון.

מהם כל המספרים המצוטטים בתקשורת? מהו מעמדם? אנחנו מבינים מהדיווח בתקשורת שעלות המלחמה נאמדת ב-200 מיליארד ₪, שקיימות הערכות מספריות לגבי הוצאות בגין פיצויים לעצמאים ולמפונים ולגבי עלות השיקום של יישובים בצפון הנגב ולאורך גבול הצפון. ככלכלן מתוסכל אני רוצה לשתף איתכם שמדובר בנתונים מעורפלים: לא רק בגלל שאנחנו נמצאים בשלב מוקדם מידי של המלחמה ולפני שנקבעה מדיניות ברורה וקריטריונים לגבי היקף הפיצויים לכל הפונים, אלא בגלל שמדובר בנתונים תקציביים – לא בנתונים כלכליים. והמטרה שלנו ברשימה זו היא להבין את ההשפעות הכלכליות של המלחמה ולגבש תכנית כלכלית לשיקום המשק. ה"שעונים" הכלכליים מודדים גדלים אובייקטיביים: תוצר (על הרכבו), מאזן תשלומים, החשבון הפיסקלי של הממשלה, צמיחה כלכלית, אבטלה, הגדלים המוניטריים (כסף), אינפלציה וכו'. אין קשר חד-ערכי בין נתוני התקציב לבין המדדים הכלכליים, מה גם שמונחי התקציב התגמשו לאורך השנים בגלל לחציו של הדרג הפוליטי (ששונא, לדוגמה, מילים כמו "גירעון" או בכלל כל סיווג מגביל אחר). במידה מסויימת, לכן, נתוני התקציב הם סוג של "כסף מונופול" – הם משמשים כשפה מקצועית בין חכמי התקציב בעת הוויכוח הדמוקרטי על הקצאת הכספים הממשלתיים, אבל ערכם מחוץ למשחק התקציבי, ובעיקר בניתוח מאקרו-כלכלי, מוגבל.

ומשהו על התנהלות הממשלה בתחום הכלכלי: גורמים שונים שנפגעו כלכלית כתוצאה מהמלחמה מעלים דרישות לקבלת פיצויים. זה לגיטימי. ראוי רק להזכיר לעצמנו שהם מדברים אלינו: רק אנחנו יכולים לפצות אותם כלכלית. הממשלה היא, בהקשר זה, אילוזיה: אין לה כסף משלה – כדי להיטיב עם חלק מהציבור היא צריכה להטיל את העול על שאר הציבור. היא משלמת בכסף של כולנו. בהיבט זה, הממשלה מתפקדת כסוג של ועד בית: אוספת מקורות מכל ה"דיירים" ומשתמשת בהם לניהול "הבית המשותף". לכן היא חייבת לפעול ביושר, בנאמנות ותוך הקפדה על שקיפות: זה כסף שלנו. לא היינו מסכימים שוועד הבית שלנו יפעל שלא בשקיפות, שהוא ימסור דיווח לא-מבוקר לגבי הוצאות והכנסות, ובוודאי לא שיוכל ליטול הלוואות בנקאיות (וגם ידווח דיווח מעורפל לגביהן). היכולת שלנו לתפקד במערכת שיתופית/קהילתית מתאפשרת ככל שיש לנו אמון בהנהגה, ביושרתה, בכך שהיא מייצגת את הצרכים של כולנו. לכן כשמדובר בפיצויים לנפגעים, לנכים, למפונים, למשפחות שכולות – צריך להבין שהתשלום ימומן על ידינו, והכל פתוח להסכמה ולביקורת ציבורית. שום הסכם איננו יכול להיעשות מחוץ לאור הזרקורים. כך זה גם כשהממשלה נדרשת לגיבוש תוכנית כלכלית וליישומה: אין שום הצדקה להעדר שקיפות, להצגה מעוותת של נתונים או לדיווח לא-מבוקר או אפילו שיקרי.

והציבור? גיבוש של תוכנית כלכלית ויישומה דורשים ממנו רצינות, הבנה של גודל השעה, הפנמה של האתגר, וראיית הממשלה כאמונה על טובת כלל הציבור. בהפעלת תכנית כלכלית כגון זו שבה מדובר נדרשת סולידריות, נדרש ויתור על הקרב הרגיל על חלוקת העוגה בין קבוצות אינטרסים. נדמה לי שהציבור בישראל מבין כיום את האתגר ומוכן לו. לכן יש לנצל את השעה להשקת תכנית כלכלית אמיתית – לא אוסף של חצאי-צעדים המשווקים לציבור כתכנית כלכלית.

והערה אחרונה: ייתכן שהממשלה לא תבצע את תפקידה בנאמנות ולא תבנה תקציב מתאים ל-2024 ולא תכנית כלכלית לשנים הבאות, הגירעון הממשלתי יזנק ואיתו החוב הציבורי, ולמרות זאת התרחיש שיתפתח יהיה חמור פחות ממה שאני מתאר. אולי החוסן של תעשיות ההיי-טק יאפשר להן לתפקד בסערה. אולי תעשיית הנשק הישראלית תשגשג בשנים הקרובות למרות מדיניות הממשלה, על רקע הביקוש העצום לנשק שיוצר גל ההתחמשות העולמית. אולי הציבור בישראל לא ייבהל מההתפתחויות ולא ינסה להבריח את הונו לחו"ל. כל זה אפשרי, בעיקר לאורו המחמם של המוטו "עברנו את פרעה - .....". אלא שבנקודת הזמן שבה אנו נמצאים כיום על הממשלה לפעול במשנה זהירות: היא חייבת להניח שיש סיכוי להתפתחותו של תרחיש מסוכן, ולפעול כמידת יכולתה לצמצם את החשיפה של המשק לתרחיש כזה. כך נוהגים שונאי סיכון. אמנם אין בכוחה של הממשלה לספוג את מלוא הנזק הכלכלי שגרמה המלחמה במהלך שנה יחידה, ובכל מקרה אנחנו צפויים לגידול משמעותי של החוב הציבורי בצד האטה כלכלית, אבל יש בכוחה של הממשלה לבנות תכנית כלכלית שלא תאותת לציבור על אובדן שליטה אלא תציג תהליך שיקום אמין וניתן לניטור שיבטיח שהמשק הישראלי יחזור לתוואי של צמיחה יציבה בתוך שנים מעטות. וזוהי דרישה סבירה שלנו מהממשלה.