ההצעה לביטול הפטור ממס שבח על דירות

בחודש האחרון הודלפה לעיתונות ידיעה על יוזמה שהתקבלה במשרד האוצר, לבטל את הפטור הקיים מתשלום מס שבח לדירות למי שמוכר דירה שאינה דירתו היחידה. מטרת ביטול הפטור – לפי הידיעות – היא לנסות לרסן את הביקוש לרכישת דירות לצרכי השקעה, ביקוש שמביא לדעת גורמים מסוימים להתייקרות מחירי הדירות ואף להתפתחותה של בועה בתחום הדירות. הידיעה אמנם הוכחשה במהירות ע"י גורמים במשרד האוצר, אבל לא לפני שהושמעו בציבור דעות שונות לגבי חשיבותו של הפטור הקיים מתשלום מס זה.

מהו מס שבח?

לפי ההגדרה הרשומה בוויקיפדיה, "מס שבח מקרקעין הוא מס המוטל על רווח הון הנובע ממכירת מקרקעין או מכירת מניות באיגוד מקרקעין". המקור החוקי למס זה הוא "חוק מיסוי מקרקעין" (שבח, מכירה ורכישה), התשכ"ג -1963, המוכר בציבור כ"חוק מס שבח". חוק זה מטיל מס על הרווח ההוני שנוצר בגין מכירת זכות במקרקעין ו/או פעולה באיגוד מקרקעין, והוא מוטל על המוכר בעת מכירת זכות במקרקעין. השבח  - לצורך החוק - הוא הסכום שבו עולה שווי המכירה על עלות הרכישה, לאחר תיקונים שונים המפורטים בחוק.

למס מערכת מסועפת של פטורים ודחיות מס, כאשר הידוע בהם הוא הפטור לדירת מגורים יחידה. מעבר לכך, גם מי שמוכר דירה שאינה דירתו היחידה זכאי לפטור ממס שבח אם נתקיימו תנאים מסוימים. התנאי החשוב ביותר הוא שהמוכר לא מכר בארבע השנים שקדמו למכירה האמורה דירת מגורים אחרת בפטור ממס. משמעות הסעיף היא כי מוכר אשר לא מכר דירה ב-4 השנים שקדמו למכירת הדירה וביקש עבורה פטור מרשויות המס - יהיה זכאי לפטור, גם אם ישנן בבעלותו דירות נוספות.

מהן הטענות שמעלים המתנגדים לביטול הפטור?

המשותף לרוב הדעות שהושמעו היה התנגדות לביטול הפטור. התנגדות זו נומקה במגוון של טענות. טענה אחת הייתה שמס שבח הוא מס בלתי צודק שכן הוא מוטל פעמיים: פעם על הכנסת משק הבית ופעם על החיסכון; טענה אחרת היא שביטול הפטור ינחית מכה אנושה לשוק הדירות כשקוני דירות להשקעה יימנעו מרכישת דירות ואולי אף ייחפזו למכור דירות שבבעלותם, ושמכה זו תגרום לירידת הביקוש לדירות שתפגע בסופו של דבר הן בענף הבנייה והן בהתפתחות היצע הדירות; טענה נוספת היא שמס שבח אינו מס יעיל מבחינה פיסקאלית: הוא גורם לשינוי התנהגות של בעלי דירות (דחיית המכירה של דירות) כדי להתחמק מהתשלום, אבל גבייתו מועטה והוא אינו יוצר מקורות ממשיים למימון הפעילות הממשלתית.

הפטור הקיים ממס שבח ושוק המשכנתאות

קשר טבעי קיים בין החוק במתכונתו הנוכחית לבין שוק המשכנתאות: בגלל הצורך להמתין ארבע שנים בין עיסקאות מכירה של דירות כדי לנצל את הפטור, נוצר צורך של מוכרים מסוימים לדחות את מכירת דירותיהם עד למועד חידוש הזכאות לפטור. דחיית המכירה ללא שיש צורך לדחות במקביל את רכישת הדירה החדשה מתאפשרת ע"י נטילת משכנתא כנגד הדירה שמכירתה נדחתה. משכנתא זו היא בדרך כלל לתקופה קצרה (כאמור, עד שתחלופנה ארבע שנים), והמוצר הפיננסי המתאים לעיסקה כזו הוא הלוואת "בלון" – הלוואה לתקופה קצרה, שהתשלומים החודשיים בגינה אינם כוללים בדרך כלל החזר קרן.

הוויכוח על הפטור ממס שבח

חלק מהמתנגדים לביטול הפטור הם גורמים אינטרסנטיים, כאלה שהמצב הנוכחי נוח להם. גם אם הם עוטפים את נימוקיהם בכסות מקצועית-כביכול ומנפקים ניתוחים כלכליים יומרניים – מניעיהם שקופים ואין טעם לעסוק בטענותיהם. גם המניע לביטול הפטור, המיוחס למשרד האוצר – מניעת התפתחותה של בועה בתחום הדיור, על רקע הגידול ברכישת דירות לצורך השקעה והעלייה הניכרת של מחירי הדירות בשנה האחרונה – מפוקפק, ומעיד אולי בעיקר על נטייה מסוכנת להיחפז ולשנות חוקים בתגובה להתפתחויות כלכליות. ובכל זאת, כדאי לדון בחשיבותו של חוק מס שבח והפטור ממנו.

האמנם מס שבח הוא מס על רכוש?

הטענה על מיסוי כפול מקורה בטעות. זוהי טענה אופיינית לגבי מס על רכוש, שהוא מס על חיסכון מהכנסה שכבר מוסתה. אבל טענה זו כלל אינה מתאימה במקרה זה: מס שבח אינו מס על רכושו של משק הבית אלא על הכנסתו מרכוש. זהו מס על הכנסה ספציפית: זו המתקבלת בצורת רווח-הון (עליית ערכו של הרכוש). למרות שזהו מס על הכנסה, התפתחויות היסטוריות סתמיות גרמו לכך שהוא איננו נחשב מינהלית וחוקית חלק ממס הכנסה והוא כפוף לחקיקה נפרדת ומטופל בנפרד.

הפטור והאחדת המיסוי על הכנסה

בישראל, רפורמות שהונהגו בתחום המיסוי על הכנסה בשנים האחרונות שמו להם כמטרה לבטל את האפליה במיסוי בין סוגים שונים של הכנסה. כך הופעל מיסוי זהה על הכנסה מהשקעה במניות, מריבית על אג"ח ומריבית על חשבונות חיסכון וקופות גמל. יוצא דופן, למרבית ההפתעה, הוא המיסוי על רווחי הון מהשקעה בדיור: הפטור הנוכחי ממס שבח מאפשר למשקיעים להיות פטורים ממס על חלק מההכנסה מרכוש. זוהי אפליה לטובה של משקיעים בנדל"ן לעומת בעלי נכסים פיננסיים. אפלייה זו אינה מתיישבת עם המדיניות הכלכלית של האחדת שיעור המיסוי על כל ההכנסות, והיא גם גורמת לעיוות בהקצאת המקורות המתבטא בהשקעת-יתר בנדל"ן למגורים.

אין מדובר כאן בהכנסה מקרית או אפילו מחזורית של בעלי הדירות. מחירי הדירות בישראל עלו היסטורית במונחים ריאליים, וגרמו להשקעה בדיור להיחשב כהשקעה סולידית. יכולתו של הציבור להשקיע בדיור התעצמה ב-15 השנים האחרונות, כשבישראל התפתח לראשונה שוק משכנתאות פרטי התומך ברכישת דיור לצורך השקעה. תפיסה זו של הציבור משתקפת בעובדה ששיעור התשואה מהשכרה נמוך יחסית לתשואות האלטרנטיביות בשוק ההון – עדות לכך שהמשקיעים לוקחים בחשבון המשך עלייה של מחירי הדירות.

יעילות המיסוי

בתחום המימון הציבורי קיימת דילמה קבועה: הממשלה צריכה לממן את פעילותה באמצעות מיסוי, אבל היא נמצאת במאבק מתמיד למציאת מקורות מימון שיפגעו מעט ככל האפשר ברווחת הציבור. הבעיה היא שרוב המיסים גורמים לעיוות בהקצאת המקורות של הסקטור הפרטי (שינוי במחירים היחסיים בין מוצרים, בין הון לעבודה, בין צריבה בהווה לצריכה בעתיד, וכו'), וחלקם מעודד התחמקות ממס. ככל ששיעור המס גבוה יותר – השפעתו השלילית על הקצאת המקורות וההתחמקות ממס גוברת. משום כך כל מערכת מס מנסה להקטין את העיוות שיוצר המיסוי ע"י כך שהיא מחלקת את נטל המימון בין מיגוון של כלי מיסוי שונים. בהקשר זה, הוויתור על מיסוי ההכנסה מדיור הוא בלתי הגיוני, שכן הוא מאלץ את הממשלה להגדיל את שיעורי המיסוי בכלי מיסוי משלימים.

צדק חברתי

ולבסוף, קיימת כמובן הבעיה של צדק חברתי. אחת ממטרותיו של המיסוי היא לדאוג להקטנת אי-השוויון בהתחלקות ההכנסה במשק. שוק תחרותי מיטיב לטפל בבעיות של יעילות בייצור וצמיחה, אבל הוא מכתיב התחלקות הכנסה קשוחה. ברוב המדינות בעולם מנסים לרכך מעט את התוצאות הקיצוניות של פעולתו של מנגנון השוק התחרותי מבחינת התחלקות ההכנסה, וגם לשפר (ולו במעט) את סיכוייהם של בני השכבות החלשות להגיע בעתיד להישגים כלכליים – עיקרון הדוגל במתן הזדמנות שווה לכולם. מי שמאמין בעיקרון זה צריך גם להבין שהכלים הלגיטימיים להשגתו אינם מוגבלים למיסוי פרוגרסיבי של ההכנסה, אלא הם כוללים גם מיסים על רכוש, לרבות מיסי הורשה. ואם זהו הכיוון המקובל עלינו – הפטור הקיים ממס על הכנסה מהשקעה בדיור הוא בלתי סביר.