הממשל האמריקני השיק בתחילת חודש אפריל תכנית חדשה לחילוצם של בעלי הבתים שנקלעו לחדלות-פירעון ועומדים בפני הסיכון לאבד את בתיהם, חסכונותיהם ויכולתם ללוות בעתיד. אותו ממשל השיק לפני שנה תכנית אחרת – מדוע נדרשה רוויזיה של התכנית?
התכנית הראשונה וכישלונה
התכנית הראשונה – Home Affordable Modification Program (HAMP) – נתקבלה ע"י הקונגרס במארס 2009. מטרתה הייתה להציל את משקי הבית מפשיטת רגל ע"י סיוע למלווים לפרוס מחדש את ההלוואות ולהפחית את שיעורי הריבית בהלוואות. לשם כך הוגדר תקציב סיוע של 75 מיליארד דולר.
כישלונה של התכנית מתבטא קודם כל בתוצאתה: בעוד שמספר משקי הבית שנקלעו לחדלות-פירעון והיו צפויים לאבד את בתיהם נאמד כבר במיליונים (מספרים פסימיים מדברים כיום על 7 מיליון משקי בית!) – מספר משקי הבית שעברו אירגון מחדש של חובם וחזרו לעמוד בהתחייבויותיהם השוטפות נאמד עד כה בכ-120 אלף בלבד. מדובר לכן בחוסר אפקטיביות של התכנית.
לפי הערכות, מספר משקי הבית שהגיעו בשנת 2009 לחדלות-פירעון והופעלו כנגדם תביעות לפינוי הבתים הוא 3.9 מיליון; בשנת 2010 הצפי הוא לתוספת גדולה אף יותר. כ-14% מכלל הלווים בארה"ב אינם עומדים בתשלומי המשכנתא. לגבי לפחות 25% מכלל הלווים, יתרת החוב גבוהה מערך הבית, כך שלמעשה יש להם בבית הון שלילי. מאחר שפתוחה בפניהם הדרך להכריז על פשיטת רגל כדי להימנע ממימוש ההפסד – מדובר למעשה בפצצת-זמן לגבי שוק הדיור בכלל והמערכת הפיננסית בפרט. לכן, למרות אינדיקציות חיוביות שהתפרסמו בחודשים האחרונים על כך שהמשבר הכלכלי הגיע אולי לנקודת מפנה - לא ניתן היה להתעלם מהישגיה הזעומים של תכנית החילוץ המקורית והיה צורך דחוף להפעיל תכנית אלטרנטיבית, אפקטיבית יותר, להצלת משקי הבית.
שיעור בהיסטוריה: תכנית החילוץ של הנשיא רוזוולט
נקודת ייחוס מעניינת לדיונים המתנהלים בשנה האחרונה בארה"ב היא תכנית החילוץ שהפעיל הנשיא רוזוולט במשבר שיש לו הרבה סממנים דומים לאלו של המשבר הנוכחי. בעקבות המשבר בבורסה בשנת 1929 נקלעה ארה"ב לשפל כלכלי מתמשך. הלוואות המשכנתא שהיו נהוגות באותה תקופה היו רק לטווחים קצרים-בינוניים, והתשלומים השוטפים כללו חיובי ריבית בלבד - הקרן הוחזרה בתום התקופה בתשלום יחיד, בדרך-כלל ע"י נטילת הלוואה חדשה. המשמעות הייתה שלווים "גילגלו" את הלוואות המשכנתא, תוך הקטנה הדרגתית של החוב ע"י חיסכון נפרד. ברור שמנהג זה היה אפשרי כל עוד המערכת הפיננסית הייתה בריאה.
כתוצאה מהשפל הכלכלי סבלו הבנקים ממשבר נזילות ולא יכלו עוד להעמיד הלוואות חדשות ללווים. "גילגול" ההלוואות הפך לבלתי אפשרי, והבנקים דרשו מהלווים לפרוע את ההלוואות. ללווים לא היה כל פתרון מניין יחזירו את ההלוואות הישנות, והם נקלעו לחדלות-פירעון. הניסיון למכור בתים לצורך פירעון החוב הביא לכך שמחירי הבתים צללו. בהעדר יכולת למכור את הבתים, הבנקים נאלצו לעקל אותם. לכאורה, עיקול בית לשם מכירתו הוא פיתרון סביר, אבל זהו פיתרון שיכול להצליח רק בסביבה יציבה. הבעיה הייתה שבמצב השפל הכלכלי ששרר אז הוצפו הבנקים בכמיליון בתים מעוקלים. לא היה סיכוי למצוא קונים חדשים לבתים אלו, ולכן מדובר היה בשוק שאינו יכול להתייצב בכוחות עצמו מבלי לגרום להרס כלכלי של ענף הנדל"ן, המערכת הפיננסית וכמובן גם משקי הבית.
לעובי הקורה נכנס הנשיא הנבחר, פרנקלין רוזוולט. תכנית החילוץ שיזם ממשלו אושרה ע"י הקונגרס ביוני 1933, שלושה חודשים בלבד לאחר שנכנס לתפקידו. התכנית כללה הקמתו של גוף 'אד הוק' ושמו Home Owners' Loan Corporation (HOLC), שתפקידו היה לרכוש מהבנקים את ההלוואות הבעייתיות ולפרוס אותן מחדש. בכך הוא היה אמור להציל את המשק האמריקני מהסיוט של קריסה כוללת של הנדל"ן. למעשה, מערכת המשכנתאות הולאמה.
התכנית של הנשיא רוזוולט והקמת HOLC מהווים עד היום דוגמא להצלחה של התערבות ממשלתית. חשוב להבין שהתערבות זו הופעלה בשוק שעד אז היה חופשי, לא כמקרה אלא כבחירה אידיאולוגית. HOLC רכש מהבנקים כמיליון הלוואות משכנתא – כשישית מסך האשראי לדיור באותה תקופה – ופרס אותן מחדש ללווים. הפריסה הייתה לתקופה ארוכה יותר ובריבית נמוכה יותר. כדי להבין את גודלו היחסי של המהלך נתייחס לממדי השוק כיום: במונחים עכשוויים היינו אמורים לראות רכישה של כ-10 מיליון הלוואות משכנתא, בהיקף כולל של כשני טריליון דולר. ההשוואה מבהירה את הממדים הצנועים של תכניתו של הנשיא אובמה.
HOLC סיים את תפקידו בשנת 1951, כשאחרון הלווים סיים לשלם את חובו, ואז הוא פורק. הוא לא הצליח למנוע כליל את פשיטות הרגל של משקי הבית: כ-20% ממשקי הבית בהם טיפל נקלעו בכל זאת למימוש בתיהם לצורך החזר החוב. עם זאת, נזכור שהוא הציל את 80% האחרים, ובסופו של תהליך הוא לא עלה למשלם המיסים מאומה: הוא אפילו הציג רווח מסוים.
במה נכשלה התכנית הראשונה?
ההערכות המקצועיות הן שכישלונה של התכנית הראשונה נובע מכך שהיא התמקדה דווקא בהקטנת התשלומים החודשיים של הלווה. הקטנה זו הושגה בעיקר ע"י הפחתה של שיעורי הריבית, ובחלק קטן של המקרים ע"י פריסה ארוכה יותר ואף הקטנת החוב. שתי סיבות עיקריות מיוחסות לכישלון: א) משקי בית שנפגעו מהמשבר הכלכלי לא יכלו לעמוד בנטל התשלומים למרות הקטנת התשלומים החודשיים; ב) ירידת מחירי הבתים הביאה כרבע מבעלי הבתים למצב של הון עצמי שלילי, כלומר שיתרת החוב גבוהה מערך השוק של הבית; מצב זה פוגע בנכונות הלווים להתאמץ ולעמוד בתשלומי המשכנתא, שכן הם יכולים להימנע מכך באמצעים חוקיים שונים (ויתור על הבית בחלק מהמדינות, פשיטת רגל באחרות, או משא ומתן עם המלווים על מכירת הבית (Short Sale). סיבה אחרת היא שהתכנית הייתה וולונטרית: הממשל הציע למלווים סיוע תמורת ההשתתפות, אבל לא כפה עליהם את ההשתתפות, ולחלקם היו אינטרסים שלא להציע ללווים סיוע.
תכנית החילוץ החדשה
בניגוד לתכנית הראשונה, התכנית החדשה מתמקדת בפתרון שתי בעיות בולטות: א) לווים שפרנסתם נפגעה ואין להם יכולת לעמוד בתשלומים; ב) לווים שערך בתיהם ירד אל מתחת לחובם והם נמצאים בהון עצמי שלילי ("under water").
לגבי הראשונים, שניתן להגדירם כנפגעי שוק העבודה, העיקרון שכלול בתכנית החדשה הוא להקטין את התשלומים החודשיים למשך מספר חודשים ולהגבילם כך שלא יעלו על כשליש מגובה דמי האבטלה שהם מקבלים. מדובר כאן בסיוע תזרימי – לא בוויתור על החוב: הפחתת התשלום תתווסף ליתרת החוב והיא תשולם במועד מאוחר יותר, בתקווה שעד אז הלווה ישוב למעגל העבודה. תקופת התשלומים המופחתים מוגבלת למספר חודשים: אין מדובר בפיתרון בעיות מעבר להשפעות זמניות הנובעות מהמצב, כלומר אין כאן פיתרון לאבדן כושר השתכרות אלא רק לפגיעה זמנית ביכולת ההחזר. כמו-כן, אין כאן כוונה למנוע לגמרי את הסיכון שהלווה לא יצליח להתאושש ויאבד את ביתו.
לגבי האחרים, שניתן להגדירם כנפגעי שוק הדיור, העיקרון הוא למנוע מהם נקיטה באמצעים אקטיביים של שמיטת חוב. מדובר כאן בסיוע כלכלי – לא תזרימי: האמצעי הוא הקטנת החוב, ולא שיעור הריבית. בכך מנסה הסיוע לנטרל את הנטייה של בעלי הבתים לשמוט את החוב בכל דרך שהיא, להקטין את ההון השלילי שלהם בבית ולהחזיר להם את המוטיבציה להמשיך ולהחזיק בנכס. המטרה: להחזיר את הלווה להיות שותף בעל עניין בהצלת ביתו. כחלק מהניסיון, התכנית מנסה להסדיר את הנושא של מכירת הבית במחיר שוק תמורת מחיקת יתרת החוב בהסכמה הדדית, מבלי שהלווה יצטרך להיכנס לתהליכים משפטיים של פשיטת רגל.
לפי הערכות של חברת Moody's, אימוץ התכנית החדשה יציל כמיליון וחצי משקי בית ממכירת בתיהם שלא מרצונם, פי שלושה מההישגים הצפויים לפי התכנית הראשונה. עם זאת, אין לצפות שמדובר כאן בפתרון מושלם: עדיין, לפי אותה הערכה, יגיעו כ-3.5 מיליוני בתים למימוש עד לסוף 2012. התכנית, לכן, רק מרככת את עוצמת המשבר.
הוויכוח הכלכלי הקלאסי
כלכלנים עוסקים הרבה בוויכוח עקרוני כיצד יש לפתור בעיות כלכליות: אם לתת לשווקים לפתור אותן בכוחות עצמם, או לחילופין להתערב בפתרון. כלכלנים בעלי העדפה לפתרונות שוק (ואיתם בד"כ פוליטיקאים רפובליקאים) ממליצים לתת לכוחות השוק לפעול באופן חופשי עד שיוחזר שיווי משקל. משמעות פתרון זה הוא לאפשר למשקי הבית לפשוט רגל, להכריח את המלווים למחוק את ההפסדים שנוצרו בגין המשבר, ולגרום למחירי הבתים לרדת עד לנקודת שיווי משקל חדשה. מצדדי פתרון השוק מאמינים שמדובר בפתרון מהיר, משהו מעין ניתוח כריתה, שיסלק את אי-הוודאות, יחזיר את המשק האמריקני מהר יותר לצמיחה תחרותית וימנע את הסיכונים הכרוכים בהיגררות למדיניות כלכלית מוטעית וארוכת טווח. בעיניהם זהו גם פתרון צודק.
כלכלנים בעלי העדפה להכוונה ממשלתית (ואיתם בד"כ גם פוליטיקאים דמוקרטיים) ממליצים לאמץ תכנית סיוע פדרלית, גם אם דעותיהם חלוקות לגבי רכיביה. מצדדי ההתערבות חוששים בעיקר מכוחו ההרסני של משבר כלכלי, שעשוי לגרום לתגובת-יתר (overshooting) של מחירי הבתים, למפולת חריפה מידי של משקי הבית ושל המערכת הפיננסית, ולכן לאיום על סיכויי המשק האמריקני להחלים בקרוב מהמשבר הכלכלי.
הוויכוח הטקטי
בין מצדדי ההתערבות (הקבוצה השנייה) ישנו ויכוח על תמהיל המדיניות. מצדדי ההתערבות המסיבית חוששים שגם התכנית החדשה של הנשיא היא מינורית, שכן היא משאירה את זכות ההחלטה בידי המלווים: גם בתכנית החדשה הממשל אינו מכריח את המלווים להשתתף בתכנית, והם יכולים לבחור את צעדיהם באופן ספציפי לכל לווה. החשש הוא שיש לבנקים אינטרסים שלא להיכנס לתכנית: לעתים הם מעדיפים מטעמים חשבונאיים לדחות את המחיקות הנדרשות כתוצאה מהוויתור למועד מאוחר יותר, לעיתים הם מקווים להצליח במשא ומתן הספציפי מול הלווה יותר ממה שמאפשרת הממשלה. קיימת גם בעיה של משקיעים שרכשו הלוואות בעייתיות באמצע המשבר במחירים נמוכים כהשקעה ספקולטיבית, ואין להם עניין לוותר על רווחיהם האפשריים. גם מצידם של הלווים קיימת בעיה: חלק מהם עלול לנסות להצטרף לתכנית ע"י כך שיפסיק לעמוד בתשלומים החודשיים וינהל משא ומתן עם הבנקים לגבי שיעור הפחתת החוב. הנקודה היא שבניגוד לפתרונות של 1933, התכנית החדשה אינה מאפשרת לממשל לכפות על המלווים והמשקיעים השתתפות בתכנית.
אין תגובות:
הוסף רשומת תגובה