ערבות אישית בהלוואות משכנתא: ב. דעיכתה של השיטה

בפרק הקודם של רשימה זו ראינו כיצד נוצר ופעל בישראל הנוהג של שימוש בערבויות אישיות בתחום המשכנתאות, ואת השלכותיו של נוהג זה על תרבות המשכנתאות בישראל. למרות ההצלחות החשובות, נוהג זה דעך בהדרגה, על רקע הרפורמות שהופעלו בשוק ההון וגלי העלייה ההמונית. הפרק הנוכחי של הרשימה עוסק בסיבות לירידת השימוש בערבים אישיים עוד לפני שיוזמה פוליטית כמעט וחיסלה מנהג זה.

  
השמיים מתקדרים: המחזור הכלכלי של שנות ה- 80' ובעיית "נפגעי המשכנתאות"

משבר האנרגיה של 1973/4 גרר את העולם המערבי ואת ישראל למיתון כלכלי ארוך. חוסר ההצלחה של המדיניות הכלכלית להתמודד עם המשבר גרם בישראל להאצת קצב האינפלציה עד לשיא בשנת 1985. האינפלציה המהירה יצרה חידוש ישראלי: משכנתא צמודה למדד. הלוואות המשכנתא בישראל, שבעבר לא היו צמודות, ולכן רוכשי הדירות נהנו משחיקה ריאלית של חובם, הפכו כבר בשנת 1981 להיות צמודות למדד המחירים לצרכן.

השילוב של האטה כלכלית ואינפלציה מהירה הביאו להתנפחות נומינלית של חובות המשכנתא ושל התשלומים השוטפים. חלק מרוכשי הדירות התקשו לעמוד בנטל התשלום השוטף על רקע ההאטה הכלכלית. מעבר לכך, גידול החוב (נומינלית) מעבר לעליית מחירי הדירות הביא לירידה בהון העצמי של חלק מהלווים. במקרים הקיצוניים, הגיעו לווים לאובדן הערך הנקי שבדירותיהם ואף לגירעון בהון (ערך נקי שלילי, כלומר מצב שבו ערך הדירה בשוק נמוך מיתרת החוב).

התפתחות זו הביאה להתארגנותם של גופים שונים – אינטרסנטיים, פוליטיים  או חברתיים - שחברו יחד כדי לנסות להקטין את חובותיהם של הלווים. מקור המימון הכמעט-יחיד של המשכנתאות היה אז כספי המדינה, ולכן לכאורה לא היו מתנגדים טבעיים למהלך למעט שומרי אוצר המדינה. למרות מסע ציבורי מתוקשר הניסיון להקטנת החוב לא צלח בידי האירגונים הנ"ל, וכעבור מספר שנים גרמו גלי העלייה ממדינות בריה"מ לשעבר לחידוש הביקוש לדיור ולעליית מחירי הדירות, והבעיה חלפה מעצמה.

למרות שהבעייה נפתרה מעצמה עקב ההתפתחויות הכלכליות בשווקים, היא יצרה סדק ראשון בעולם המסודר שבו פעלה מערכת המשכנתאות: היא יצרה ציפיות בציבור להתערבות פוליטית לטובת הלווים, שנתפסים כ"כבשים", בדרך-כלל על-חשבון משלם המיסים אבל גם על חשבונם של הבנקים, שנתפסים כ"זאבים". תפיסה חברתית זו הייתה מקור לגלים של התערבויות פוליטיות ורגולטוריות שארעו בשנים שלאחר מכן, שהביאו בין השאר להקטנה חד-צדדית של שיעורי הריבית ללווים בהלוואות קיימות, לסיבסוד ריבית, לביטול חלקי של הצמדת החוב המשכנתאות (מעבר ל-80% הצמדה למדד), לצמצום יכולת הגבייה של הבנקים במקרים של חדלות-פירעון, ולהכנסת שינוי רטרואקטיבי בחוק הערבות.

השמיים מתקדרים: הלוואות השיפוצים

ההאטה הכלכלית הביאה לירידה בפעילות הבנייה, ברכישת הדירות ובקצב מתן האשראי. השפל בתחום זה החמיר בשנות ה- 80'. בהעדר עלייה מחו"ל הצטמצמה פעילות הבנייה ואיתה פעילות המשכנתאות. הבנקים צמצמו את מערכי הסניפים שלהם ואת כוח האדם.

במחצית השנייה של שנות ה- 80' הופעלה מדיניות כלכלית חדשה שהביאה בהדרגה למהפכה בתחום האשראי לדיור: הפרטה מדורגת של שוקי הכספים וההון. עד למהלך זה היו שוקי ההון מולאמים, ושוק המשכנתאות עסק רק בהעמדת אשראי מכספי המדינה ללווים שעמדו במבחני-זכאות לסיוע. הרפורמות שהוכנסו בשוק ההון החל משנת 1986 יצרו לראשונה מקורות פרטיים להלוואות משכנתא. הבנקים חיפשו מקורות הכנסה נוספים, על רקע הירידה החריפה בפעילות המשכנתאות; הם חיפשו ביקוש נוסף לאשראי.

פתח מוצא התהווה כשהמפקח על הבנקים התיר לבנקים למשכנתאות להעמיד אשראי למטרות שיפוצים של דירות ללא שהם חויבו למשכן את הדירות. הלוואות אלו היו מוגבלות בגודלן, והבנקים העמידו אותן תוך הישענות רק על ערבים אישיים. הלוואות אלו זכו להצלחה שיווקית: סניפי הבנקים התמלאו מחדש לקוחות שהגישו בקשות להלוואות בסדרי גודל קטנים (עד 10,000 ₪ להלוואה) למימון שיפוצים בדירות.

בדיעבד, הלוואות אלו הוכחו כעסק כושל מבחינת הבנקים למשכנתאות: שיעור הפיגורים בהלוואות אלו עלה במהירות והגיע לסדרי גודל של פי 3-5 מהמקובל בענף המשכנתאות. הבנקים עצרו אמנם את מתן האשראי החדש, אבל נאלצו להפנות מאמצים מוגברים לגביית החובות, ותופעת הפיגורים הפכה לראשונה לאיום. יש לזכור גם שמאמצי הגבייה הושקעו במקרה זה בגביית חובות קטנים, ושבמהלך המאמצים לגביית החוב הבנקים גילו שנפלו קורבן להונאות בהיקף ניכר.

פרט לנזק הכספי (מחיקת חובות) ולצורך להשקיע מאמצים מוגברים בגבייה, נאלצו הבנקים להפעיל סנקציות כנגד הערבים האישיים. בעבר, השימוש בערבים אישיים היה בעיקר הרתעתי: הפעלת מנופי-לחץ על הלווה באמצעות איום (בדרך כלל מרומז) בפנייה לקרובי משפחתו; הלחץ העקיף פעל ברוב המקרים והבנקים לא נדרשו להגיש תביעות משפטיות נגד הערבים. האפיזודה של הלוואות השיפוצים אילצה את הבנקים למצות את כל האמצעים שעמדו לרשותם לגביית החוב, ובעיקר הפכו את התביעות המשפטיות נגד הערבים לנשק יומיומי. הדבר הביא ליצירת דעת-קהל עוינת.

הפרטת שוק המשכנתאות מקטינה את השימוש בערבות אישית

בסוף שנות ה- 80' ובתחילת שנות ה- 90' הופעלו בשוקי ההון ובשוק המשכנתאות בישראל רפורמות נרחבות שגרמו בהדרגה להפרטת רובו של שוק המשכנתאות. הפעילות הממשלתית בתחום המשכנתאות נסוגה ממרכז הבמה והתמקדה באותן קבוצות אוכלוסייה שהשוק הפרטי התקשה לטפל בהן: עולים חדשים חסרי כל הון עצמי, קבוצות אוכלוסייה בעלות מעמד סוציו-אקונומי נמוך במיוחד, ורוכשי דירות בשטחים המוחזקים. הגיאות הכלכלית בעקבות חידוש העלייה הביאה במשך שנות ה- 90' לעליית מחירי הדירות ולחידוש ההתעניינות של משקי-בית מבוססים ברכישת דיור להשקעה.

פניו של שוק המשכנתאות השתנו: נכנסו אליו לראשונה משקי-בית מבוססים. בעולם הישן, זה של קיצוב ממשלתי של אשראי לדיור, הלווים היו כאלו שעמדו בקריטריונים ממשלתיים ונמצאו זכאים לסיוע. הם היו עולים חדשים, זוגות צעירים חסרי דיור ותושבי עיירות הפיתוח. שאר האוכלוסייה נאלצה להישען על הון עצמי או על הלוואות משפחתיות, כשבמקרים של דירות חדשות חברות הבנייה שימשו גם מתווכים פיננסיים והעבירו לרוכשים אשראי ארוך-טווח. בעולם החדש, לעומת זאת, יכלו כולם להשקיע בנדל"ן או לשפר את איכות המגורים שלהם באמצעות נטילת אשראי מבנקים למשכנתאות. אוכלוסיית הלווים הפכה להיות מבוגרת יותר, ותיקה בארץ, מבוססת יותר מבחינה כלכלית, ממוקדת גיאוגרפית בעיקר במרכז הארץ, ומעוניינת בשיפור דיור או בהשקעה בדיור ולא ברכישת דירה ראשונה. ממילא היה מדובר בשיעורי מימון נמוכים יותר (הרכישות היו ממומנות יותר בעזרת הון עצמי של הלווים), בנכסים יקרים יותר ובהלוואות יותר גדולות. עולם המשכנתאות השתנה.

השינוי הקטין את השימוש בערבים אישיים. לווים אלו, מבוגרים ומבוססים יותר, התקשו להמציא לבנק חמישה ערבים בלתי-תלויים, בגילים מתאימים, מקירבה משפחתית מדרגה ראשונה. גם הבנקים חשו בטוחים יותר נוכח איכות הלווים החדשים, ונטו להקל בדרישות מהערבים ולפעמים אפילו לוותר עליהם. התחרות המתגברת בין הבנקים הביאה גם היא להפחתת הדרישות לערבות אישית ללווים איכותיים. בהדרגה הפכה הדרישה להמצאת ערבים אישיים לאמצעי לחיזוק ביטחונות של לווים בעלי מאפיינים סוציו-כלכליים נמוכים ובעיסקאות בהן הדירות נרכשות במקומות בעייתיים.

העלייה מבריה"מ והשימוש בערבים אישיים

בסוף 1989 החל להגיע גל של עולים מבריה"מ לשעבר ושינה את ההיסטוריה של ענף המשכנתאות. קרוב למיליון עולים נקלטו בישראל בתוך פחות מעשור, וכתוצאה ממדיניות קליטה אפקטיבית של הממשלה ומיכולת התערות טובה של העולים בחברה הישראלית הם הופיעו כמעט מייד כקונים בשוק הדירות. הבעיה המיידית הייתה בתחום האשראי לדיור: הבנקים לא יכלו להעמיד להם אשראי לדיור, שכן הם לא עמדו בקריטריונים המקובלים. הקריטריונים שהיו נהוגים בבנקים למשכנתאות בנושא הכנסה ותעסוקה והדרישות להמצאת חמישה ערבים אישיים מקירבה ראשונה ללווה שכולם בעלי הכנסה סבירה - היו גבוהים מידי לאוכלוסייה זו. הדבר איים לחסום את מימון הרכישה של דירות ולמנוע את הצלחת העולים החדשים להגיע לדירה בבעלותם.

שיתוף פעולה בין משרד האוצר לבין הבנקים למשכנתאות הביא להסכמה על הקלה בקריטריונים למתן אשראי. במסגרת ההקלות, הותר לבנקים להעמיד אשראי ממשלתי גם ללווים שאין להם הכנסה יציבה. כמו-כן, הותר לבנקים לצמצם את מספר הערבים האישיים, ולקבל ערבות גם מערבים שאינם עובדים. ההיגיון מאחורי ההסכמה היה שמדובר בפוטנציאל רכישת דיור של כרבע מיליון משקי בית, שכל אחד מהם יצטרך להמציא לפי הנוהג הקיים חמישה ערבים בעלי הכנסה יציבה – מהלך בלתי אפשרי במדינת ישראל בכלל ולגבי העולים בפרט. בתמורה לוויתורו של משרד האוצר התחייבו הבנקים להעמיד לעולים החדשים הלוואות משלימות מכספם ובאחריותם בשיעור 10% מערך הדירה. חלוקת הסיכון באה ליצור אחריות משותפת של הבנקים והממשלה להצלחת המהלך. התוצאה הייתה שהדרישות לגבי העולים החדשים הוקלו בהדרגה, בעיקר בכל הנוגע לערבים האישיים, ככל שתמונת הגבייה התבהרה והעידה על איכות סבירה של אשראי. העובדה שהערבים האישיים שסיפקו העולים היו בעצמם לווים של משכנתאות, ערבים גם להלוואות אחרות וחלקם בעלי הכנסה לא יציבה - גרמה בהדרגה לבנקים להמעיט בחשיבותם של הערבים האישיים.

אז מי צריך את הערבים האישיים?

כפי שראינו עד כה, הפרטת האשראי לדיור והתרחבות המשכנתאות לקבוצות אוכלוסייה מבוססות גרמו לירידה בשימוש בערבים אישיים. הירידה נבעה הן מעליית איכות האשראי והן מהתחרות בין הבנקים על הלווים הטובים. בהדרגה, הבנקים העמידו את רוב האשראי החופשי ללא שנדרשה כלל ערבות אישית. השימוש בערבים אישיים הפך להיות אמצעי-עזר במקרים שבהם חשו הבנקים שאיכות הלווה או נתוני הנכס אינם מספקים אותם. השימוש בערבות אישית פחת והלך, ושימש בעיקר במצבים בעייתיים של לווים ונכסים.