ערבות אישית בהלוואות משכנתא: ג. סוף עידן הערבות האישית - התיקון לחוק הערבות (1992) והשלכותיו

רשימה זו היא פרק שלישי ברשימה שעוסקת בסוגיית הערבים האישיים בשוק המשכנתאות בישראל. זוהי תופעה ייחודית לישראל, שחשיבותה פחתה והלכה ככל ששוק המשכנתאות הפרטי התחזק. למרות זאת, היא נותרה אמצעי חשוב לחיזוק מעמדם של לווים בעלי מאפיינים סוציו-כלכליים חלשים או כאלו הרוכשים דירה בעלת מאפיינים בעייתיים. התערבות פוליטית בוטה הכניסה כרעם ביום בהיר תיקון בחוק הערבות - תיקון מרחיק לכת, שתחולתו רטרואקטיבית, והוא שינה את מפת הסיוע לדיור בישראל.

התיקון מתקבל
בשנת 1992 קיבלה הכנסת את התיקון לחוק הערבות. מטרת התיקון הייתה להגן על הערבים האישיים מפני הבנקים, אבל תוצאתה הייתה הרבה יותר מרחיקת לכת: חיסול בפועל של שיטת הערבות האישית, ואיתה שינוי מפת הנהנים מאשראי לרכישת דיור.

לפי התיקון, הבנקים נדרשו במקרה של חדלות-פירעון של לווה למצות תחילה את כל האמצעים עם הלווה והנכס לפני שיוכלו לנקוט בצעדים כנגד הערב. מבחינת הבנקים, הערבות הפכה בכך להיות ביטחון אחרון: הבנקים הורשו לפנות לערב רק לאחר שההליכים נגד הלווה והנכס הסתיימו ונותר חוב לאחר מימוש הדירה. פרט לכך, ערבותו של כל ערב הוגבלה מעתה לחלקו היחסי: לא ניתן עוד לדרוש מערב יחיד לכסות את מלוא החוב הנותר. התיקון הביא בפועל לחיסול כמעט מלא, בתוך כשנתיים, של ההישענות על ערבים אישיים בהלוואות משכנתא.

מדוע בכלל ננקטה יוזמה פוליטית זו? ההשערה שלי היא שהמשקעים המצטברים של מאבקם הציבורי של  "נפגעי המשכנתאות" והשימוש הנמרץ מידי של הבנקים בלחץ על ערבים אישיים כדי להביא לפירעון חובות של לווים שהסתבכו (לרבות "הלוואות השיפוצים") הגבירו בתודעת הציבור את השימוש בערבים ויצרו התנגדות כלפיה. העיתונות נקטה עמדה, והתגייסה: התרבו הדיווחים על ערבים שנפלו קורבן לשיטה - ערבים תמימים, שנתנו ערבות לקרוב משפחה או חבר, ונדרשו על-ידי הבנקים לפרוע את חובו של הלווה שנקלע לחדלות-פירעון בלא שהבנקים היפנו דרישות מקבילות כלפי הלווה.

ישנם, כמו תמיד, עוד צדדים לסיפור, אבל הבנקים נכנסו למיגננה לא אפקטיבית, שלא זכתה לתמיכה ציבורית. העובדה ששיטת הערבויות האישיות הפכה למנהג מדינה (לרבות ערבויות "צולבות" בין חברים) הביאה לכך שקבוצות אוכלוסייה רחבות חשו מאוימות על-ידי התנהגותם של הבנקים. מאמציהם של הבנקים להחזר ההלוואה על-ידי מימוש התחייבויותיהם של הערבים הוקעו כמנהג ציני ואלים של הבנקים. הסיפורים שהוצגו היו של לווים המתכחשים לחובם ומותירים את הערבים להלוואותיהם להתמודד לבדם מול הבנקים. הועלתה דרישה לפעול להגבלת כוחם של הבנקים לפעול כנגד הערבים.

נקודה מעניינת הייתה גיוס התמיכה למהלך דווקא בקרב השכבות המבוססות. היסטורית, רוב האשראי בישראל ניתן לשכבות אוכלוסייה לא-מבוססות ולתושבי הפריפריה. לעומת זאת, הסיפורים האישיים שסופרו כדי לגייס תמיכה למהלך בקרב האוכלוסייה המבוססת היו על לווים-נוכלים שמסרבים לפרוע את חובותיהם, ממשיכים להתגורר בווילות ולנסוע במכוניות מרצדס, בעוד שהערבים האומללים נרדפים על-ידי עורכי הדין של הבנקים. סיפורים צבעוניים אלו היו הפוכים מן הסתם לפרופילים המקובלים של לווים וערבים.

למרות שהיוזמה לתיקון החוק נתפסה כאיום על כלל מערכת האשראי לדיור ובעיקר על הסיוע הממשלתי לדיור, לא ננקטו צעדים ממשיים על-ידי הגורמים המוסמכים לנסות לבלום את היוזמה הפוליטית. הבעיה לא הייתה אי-ידיעה על עצם היוזמה הפוליטית – זו הייתה מרוחה על דפי העיתונים במשך מספר חודשים – אלא טעות בזיהוי עוצמתו הפוליטית של המהלך ואי-הבנה של מידת הנזק שתיגרם למערכת המשכנתאות. משרד האוצר לא ייחס בשעתו סיכוי ממשי לכך שהיוזמה הפוליטית תתקבל, ולא הכין התנגדות מתאימה למהלך שאיים לשמוט בן-לילה את תשתית הביטחונות הקיימת לסיוע לדיור. גם המפקח על הבנקים לא השמיע את קולו, למרות שהתיקון המוצע לחוק כלל קיצוץ מרחיק לכת בטיב הביטחונות של הבנקים בהלוואות משכנתא. בגלל חוסר עירנותם של כל הגורמים התקבל התיקון לחוק בקלות וללא קרב ממשי, תוך שהוא מוצג בציבור כהישג חברתי-מוסרי - ניצחון של "בני האור" - שמסלק את האיום של הבנקים מהמציאות היומיומית של משקי הבית.

אבל הנקודה המעניינת הייתה שהתיקון שהתקבל באפריל 1992 קבע שהוא יוחל רטרואקטיבית, במלאת שנה לקבלתו, על כל החוב הקיים: הבנקים לא יוכלו לדרוש מהערבים להלוואות קיימות לעמוד בתנאי הערבות עליהם הם חתומים, והערבות שלהם תהפוך למוגבלת לפי התיקון לחוק. המשמעות הייתה שיש לתיקון שהתקבל שתי השפעות נפרדות: מיידית, הבנקים נדרשו לגבש מדיניות אשראי לגבי העמדת הלוואות חדשות, שתיקח בחשבון את העובדה שיכולתם להישען על ערבים אישיים נפגעה משמעותית; כעבור שנה, נגזר עליהם לאבד מכוחם לגבות את החוב מערבים אישיים גם בהלוואות שניתנו לפני קבלת התיקון לחוק.

השלכות התיקון לחוק הערבות

הגבלת יכולתםשל הבנקים להישען על ערבים אישיים להחזר החוב יוצרת שתי השפעות: א) כל עוד לא ננקטו פעולות חוקיות מפצות, המגבירות את יכולת הגבייה מהלווה (יכולת מוכחת לפינוי לווים מבתיהם, תפיסת הבתים ומכירתם) – סיכון האשראי של כל הלווים עולה. ההשפעה הצפויה מיידית היא לכן הקשחת הקריטריונים למתן אשראי וצמצום נכונותם של הבנקים למתן אשראי; ב) אם במציאות הקודמת איכות הלווים ויכולת מימוש הדירה היו פחות חשובים בגלל החיזוק שסיפקו ערבים אישיים - כעת "המטרייה האווירית" סולקה והלווים נחשפים לעינם הביקורתית של הבנקים: הבנקים צריכים לגבש מדיניות אשראי הנשענת על הערכה משופרת של טיב הלווה ויכולת ההחזר שלו ועל הערכה מציאותית של יכולת פירעון החוב על-ידי מכירת הנכס.

שתי ההשפעות הנ"ל אכן התרחשו. הבנקים הקשיחו מיידית את הקריטריונים למתן אשראי. לווים שיכלו מקודם לעמוד בדרישות הבנקים ולקבל אשראי לרכישת דירה – לא עמדו עוד בדרישות הבנק. הפגיעה הייתה בעיקר בלווים בעלי מאפיינים סוציו-כלכליים נמוכים ובכאלה הזקוקים להלוואות עם שיעור מימון גבוה. בנוסף, הבנקים נאלצו להגדיר לעצמם במהירות סולם לצורך דירוג סיכוני לווה. הם ניסחו לעצמם כללים חדשים, לרוב אינטואיטיביים (לא הייתה בנמצא סטטיסטיקה שתתמוך אמפירית בדירוג מעין זה), להערכת כושר החזר של לווה ולהערכת יכולת המימוש של הנכס. נוצרה היררכיה של הלוואות מבחינת סיכון אשראי. רוכשי דירות בפריפריה, רוכשי דירות ב"דמי מפתח", תושבי יישובים חקלאיים ומיעוטים סומנו מייד כבעלי סיכון גבוה.

צמצום נכונותם של הבנקים להעמיד אשראי ואפלייתם לרעה של לווים מסויימים גרמו לכך שהממשלה נאלצה לחזור למימון הלוואות לאותם לווים שהבנקים לא הסכימו עוד להעמיד להם הלוואות פרטיות. לשם כך הוקצו בן-לילה תקציבים ממשלתיים מיוחדים. מעבר לכך, הונח הבסיס לאפליית מחיר לרעת הלווים הפחות-מבוססים: הבנקים החלו להציע הלוואות בשיעורי ריבית אטרקטיביים ללווים "טובים" ושיעורי ריבית פחות אטרקטיביים ללווים פחות טובים. הפרש זה הוצדק בתואנה שהוא משקף "פרמיית סיכון" – תוספת ריבית המשקפת עלות אמיתית שנגרמת לבנקים בשל תוספת הסיכון.

התיקון לחוק הערבות גרם לכן לאפליית-מחיר גלויה של השכבות הפחות-מבוססות. אפליית המחיר היא אמנם תוצר טבעי של פעולת שווקים חופשיים, אבל היא אינה לגיטימית מבחינה חברתית בחברה ששואפת לעודד קבוצות אוכלוסייה חלשות-יחסית להגיע לדירה בבעלותן. המשמעות היא שהממשלה מתנערת ממדיניותה ההיסטורית לחתור לשוויון הזדמנויות: האוכלוסיות המבוססות משלמות ריבית נמוכה יותר.

היווצרות ביטוח המשכנתאות הפרטי

הצורך המובן של הבנקים להעריך ולגדר את סיכוני האשראי שלהם, שגברו בעקבות התיקון לחוק הערבות, הביא לכניסתו לשוק המשכנתאות של גורם חדש: ביטוח משכנתאות. חברה פרטית שהוקמה באותה תקופה בישראל הציעה לבנקים לספק להם ביטוח אשראי להלוואות עם שיעור מימון גבוה, כשעלות הביטוח מוטלת על הלווה. פרט לעצם גידורו של סיכון האשראי, תועלת נוספת שיש לבנקים מהשימוש בביטוח אשראי היא הקטנת דרישות ההון הרגולטורי: המפקח על הבנקים התיר לבנקים להחזיק הון רגולטורי נמוך יותר בהלוואות שיש להן ביטוח משכנתאות. הביטוח הוקם לכאורה במתכונת של ביטוח פרטי של משכנתאות הקיים בארה"ב, אלא שלמעשה לא קיים ביטוח אשראי בבנקאות האמריקנית ומדובר בבלבול מושגים.

לווים המבקשים כיום הלוואה בשיעור מימון גבוה, או כאלה שפרופיל הסיכון שלהם גבוה-יחסית, מופנים על-ידי הבנק המלווה לחברה לביטוח משכנתאות לרכוש על חשבונם ביטוח אשראי. החלטות שקיבל משרד האוצר שנה לאחר שהוכנס התיקון לחוק הערבים גרמו לכך שגם ההלוואות הממשלתיות מבוטחות על-ידי החברה הפרטית לביטוח אשראי, על חשבונו של הלווה. המשמעות היא שלווים בעלי מאפיינים סוציו-כלכליים נמוכים נדרשים לשלם גם פרמיית סיכון גבוהה וגם פרמייה נוספת לחברה לביטוח משכנתאות, בעוד שלווים בעלי מאפיינים סוציו-כלכליים גבוהים נהנים מפרמיית סיכון נמוכה ואינם נדרשים כלל לבטח את המשכנתא. דרישה זו היא רגרסיבית: היא מייקרת את האשראי (הממשלתי!) דווקא לבעלי הכנסות נמוכות. יש בכך סתירה למדיניותה ההיסטורית של הממשלה, שהייתה פרוגרסיבית ושאפה לתת הזדמנות שווה לכלל האוכלוסייה.

הנזק מהתיקון לחוק הערבות

ראינו שקבוצות אוכלוסייה מבוססות לא נפגעו על-ידי התיקון לחוק הערבות: קבוצות אלו יכלו לפני התיקון ויכלו גם אחרי שהתקבל לקבל הלוואות ללא צורך בהמצאת ערבות אישית וללא צורך בתשלום פרמיית ביטוח. לעומתן, קבוצות אוכלוסייה אחרות – בעלי הכנסות נמוכות, נוטלי הלוואות בשיעור מימון גבוה, רוכשי דירות בפריפריה – יכלו בעבר להניח את דעתו של הבנק על-ידי כך שהמציאו ערבים מבוססים שערבו להלוואתם; התיקון לחוק הערבות הפחית את חשיבותה של הערבות האישית ולכן הם נדרשים כיום כיום לשלם לבנקים ריבית גבוהה יותר ("פרמיית סיכון"), ובחלק מהמקרים גם לשלם פרמיית ביטוח לחברה הפרטית. אלו הם הנפגעים הישירים של היוזמה לתיקון חוק הערבות, שקידומה בציבור שיווה לה מסר של תיקון חברתי. שאלה מעניינת היא כיצד עובדות אלו חמקו מעיניהם של האירגונים והפרלמנטרים החברתיים.

קשה לעקוף את הוראות חוק הערבות. קיימים מצבים בהם הוא כמעט מונע את יכולתם של לווים לקבל הלוואות לרכישת דיור: הלוואות בשיעור מימון גבוה שהבנקים מסרבים להעמיד, הלוואות במגזר הכפרי הערבי שם רישום המקרקעין חלקי או אינו קיים, הלוואות ללווים בעלי פרופיל נמוך במיוחד. לפני התיקון לחוק הערבות יכול היה הבנק להחמיר בבדיקת הערבים בהלוואות בעייתיות, לאור הבנתו שבגלל חולשת הלווה הוא נשען בעיקר על הערבים בהחלטת האשראי. לאחר התיקון המצב שונה: הבנק אינו רשאי לכרות חוזה שבו הערבים מסכימים מרצונם לקבל עליהם מחויבויות מעבר למה שהחוק מתיר.

עקיפה מסוכנת

מאחר שהבנקים רצו להעמיד אשראי גם ללווים שלא עמדו בקריטריונים במקובלים, הם חיפשו תחליפים לערבות האישית. במקרים שבהם בנקים היו מעוניינים להעמיד אשראי ללווה בעל פרופיל אשראי נמוך הם ניסו לבצע עקיפה של מיגבלות חוק הערבות ולהכניס למישוואה "ערב בתחפושת". הרעיון של הבנקים היה להוסיף לחוזה ההלוואה לווה נוסף: בדרך-כלל אב או בן, שנתוניהם כלווים טובים מספיק כדי שהבנק יסכים להעמיד את האשראי. שיטה זו מקובלת בעיקר בקרב אנשי העדה החרדית, שם הכנסתם של בני הזוג נמוכה מכדי לעמוד בקריטריונים של הבנק ולכן הוריהם (או אחד מהם) נכנסים להסכם ההלוואה כלווה נוסף.

הבעיה היא שמדובר למעשה בניסיון לעקוף את החוק. לולא התיקון לחוק, האב היה יכול להיכנס להסכם כערב לקיומו. ערבותו הייתה מספקת כנראה את הבנק, והוא היה מעמיד את ההלוואה ללא צורך בביטוח אשראי או בקביעת פרמיית סיכון גבוהה – שניהם גורמים לייקור האשראי ללווה. בהעדר אופציה חוקית ישירה – מתחילים לעקוף את החוק. כפי שראינו, בית משפט השלום הכריז על השימוש בלווה נוסף כניסיון לעקוף את החוק ולכן קבע שהלווה הנוסף הוא למעשה ערב, וזכותו של הבנק לפנות אליו למימוש החוב מוגבלת על-ידי חוק הערבות. בית המשפט המחוזי בחיפה הפך החלטה זו וקיבל את הטענה שיש לכאורה שני סוגים של לווה נוסף: לווה נוסף "אמיתי" ולווה נוסף "פיקטיבי", שהוא ערב שהולבש בגדי לווה כדי לעקוף את מיגבלות החוק. סביר שהמערכה המשפטית לא הסתיימה, ושעוד נשמע את דעתו של בית המשפט העליון.

אבל במקום לעסוק בסוגיה מלאכותית זו ("מיהו לווה נוסף?") עדיף היה לכולנו לו שאלנו את עצמנו שאלה אחרת: מהי התועלת שצמחה לחברה הישראלית מהתיקון לחוק הערבות שהגביל את מחויבויותיו של הערב? המיגבלה שהוכנסה בחוק בוודאי אינה מסייעת לחלשים: אם בכלל, היא מצמצמת את הזדמנויותיהם הכלכליות של הלווים מקבוצות האוכלוסייה הפחות-מבוססות. אולי כדאי היה לבטלה, או לפחות לאפשר למעורבים בעיסקה להחליט בעצמם איזה סוג ערבות (מלאה או מוגבלת) דרוש לאיזו הלוואה?