ועדת הכספים מתכנסת
ביום 1.12.2010 נמסר ב"דה-מרקר" דיווח על ישיבת ועדת הכספים של הכנסת שהתקיימה יום קודם לכן (30.11) והוקדשה לנושא תקציב השיכון. בישיבה הוצגו נתונים דרמטיים על התפתחות הסיוע הממשלתי למשתכנים בעשור האחרון. לפי נתונים אלו, תקציב הסיוע לזכאי משכנתאות של משרד הבינוי והשיכון ירד בשיעור מצטבר של 79% בין השנים 2002-2010 : מ-5.7 מיליארד שקל בשנת 2002 לכ-1.2 מיליארד שקל בלבד בשנת 2010.
הנתונים הוצגו לוועדת הכספים של הכנסת ביום 30.11.2010 כחלק מניתוח תקציבי שביצע מרכז המחקר והמידע של הכנסת לקראת הדיון על תקציב משרד הבינוי והשיכון לשנים 2011-2012. הניתוח מעלה כי הירידה החדה בתקציבי סיוע המשכנתאות משקפת קיצוצים מתמשכים של היקפי הסיוע והעברה הדרגתית של האחריות למתן אשראי למשתכנים מהממשלה לבנקים.
ההודעה לעיתונות שפירסמה ועדת הכספים של הכנסת בעקבות הישיבה (אגב, הישיבה הופסקה באמצע הדיון בגלל סערת רוחות ונקבע שהמשכה יתקיים בנוכחות שרי האוצר והשיכון) עסקה בעיקר בהעלאת טענות והאשמות פוליטיות מצד המשתתפים – לא בנושא עצמו (ראו כאן). אם נרצה להבין מה היה הרקע לדיוני הוועדה נצטרך לעיין במסמך שהגיש מרכז המחקר והמידע של הכנסת לחברי הוועדה לקראת דיון התקציב.
מה הוצג במסמך שהכין מרכז המחקר והמידע של הכנסת?
המסמך שהכין מרכז המחקר והמידע של הכנסת לקראת דיוני התקציב אינו מהווה ניתוח טכני אובייקטיבי של נתוני התקציב, כפי שניתן היה אולי לצפות מנייר מטה שבא לסייע לחברי הכנסת בדיונים כלכליים. יש במסמך זה נקיטת עמדה ברורה לגבי מצבו של הסיוע הממשלתי לדיור ותרומתו להחרפת הבעיה של מצוקת דיור. כותבי מסמך זה קוראים למעשה לכנסת ולממשלה להנהיג רפורמה כללית במדיניות הסיוע לדיור בישראל.
הגדרת אחריותו של משרד הבינוי והשיכון
הפתיח לפרק העוסק במדיניות הסיוע במשכנתאות ובשכר-דירה מכריז על הגדרת אחריותו (Mission Statement) של משרד הבינוי והשיכון בנושא זה. בולטת כאן הדגשת האחריות למימוש צרכי הדיור של השכבות החלשות:
"משרד הבינוי והשיכון אחראי להסדרת שוק הדיור. לרמת היעילות של פעילות המשרד יש השפעה רבה על שוק הדיור, בעיקר במימוש הביקושים לדיור של האוכלוסייה בכלל ושל השכבות החלשות בפרט. לפעילות זו יש חשיבות ציבורית רבה, בעיקר לנוכח העובדה שהפער החברתי בישראל הוא מהגבוהים בעולם המפותח, וללא מעורבות המשרד פער זה בתחום הדיור עלול אף לגדול".
מה קרה בפועל?
בניגוד לנאמר בהגדרת השליחות, אנו רואים שבפועל תקציבי הסיוע למשתכנים – הן היקף הסיוע (אשראי לדיור) והן עומק סיבסוד הריבית – ירדו ברציפות לאורך השנים 2002 עד 2010. הירידה המצטברת היא של כ-80%. מה גרם לקיצוץ הסיוע? נתייחס לאמור במסמך:
"הירידה החדה בתקציבים המקוריים של סיוע משכנתאות נעוצה בעיקר בקיצוצים מתמשכים במרכיבי הסיוע במתן המשכנתאות, ובנוסף גם בהעברה הדרגתית של מתן האשראי מהממשלה לידי הבנקים כאשר מרכיב האשראי נטו בתקציב הולך ויורד. מדיניות זו גרמה לירידה בסיוע לנזקקים בעלי ניקוד גבוה במרכז הארץ וכמו כן תרמה לירידה בכמות מממשי המשכנתאות, בעיקר בגין שתי סיבות: הבנקים הפרטיים הקשיחו את התנאים במתן משכנתאות מוכוונות; שער הריבית על משכנתאות חופשיות ירד ועל-כן כדאיות נטילת משכנתא מוכוונת גם היא ירדה...... ניתן להניח שהירידה בתקציבי הסיוע וריבית גבוהה ביחס לריבית השוק הן הגורמים העיקריים לירידה במספר מממשי המשכנתאות."
מדובר כאן - לא פחות - בהפקרת האוכלוסייה הנזקקת לסיוע ממשלתי. מצוקת התקציב של הממשלה, בעיקר על רקע צרכים תקציביים עצומים שיצרו גלי העלייה של שנות ה-90', גרמה לה להסתלק בהדרגה משליחותה ומתפקידה ההיסטורי – לסייע לחסרי דירות ולקבוצות אוכלוסייה חלשות להגיע לדיור בבעלותם בדרך של רכישה.
כיצד זה קרה?
התהליך שבו הסיוע הממשלתי נמוג היה הדרגתי, הוא נמשך כמעט שני עשורים, והוא תוצאה של מספר גורמים:
- רפורמה ממשלתית בתחום המשכנתאות (שהופעלה בשלבים בשנות ה-90') שהעבירה את רוב האחריות לנושא המימון מהממשלה אל כתפי הבנקים. רפורמה זו היא שלב מאוחר ותוצאה מוצדקת של הרפורמות שהונהגו בשוק ההון החל מהמחצית השנייה של שנות ה-80' במסגרת המדיניות הכלכלית לבלימת האינפלציה, ושיצרו את הבסיס להקמתו של שוק משכנתאות חופשי;
- הקפאה נומינלית של סכומי הסיוע (ולכן גם של גובה ההלוואות הממשלתיות) לאורך כמעט שני עשורים, ששחקה את כוח הקנייה של סכומי הסיוע לחסרי הדיור על רקע מחירי הדירות העולים. הקפאה זו מבטאת את הניסיון המקרו-כלכלי להקטין את הוצאות הממשלה;
- הקשחת מדיניות האשראי מצד הבנקים בגלל התיקון לחוק הערבים (1993), הקשחה שפגעה ביכולתן של קבוצות אוכלוסייה חלשות לקבל אשראי לדיור;
- ניצול ירידת הריבית החופשית בשוק המשכנתאות (על רקע ירידת הריבית במשק) להתחמקות הממשלה מתפקיד המימון. צריך להבין כאן שהריבית על הלוואות משרד השיכון נשארה קבועה לאורך זמן, גם כשהריבית במשק ירדה על רקע המדיניות המוניטרית המרחיבה שהונהגה רוב העשור האחרון, ולכן ירידת הריבית החופשית הפכה את ההלוואות הממשלתיות ליקרות-יחסית. פרט לכך, בעוד שלווים שאינם תלויים בסיוע הממשלתי ניצלו את ירידת הריבית ועברו להלוואות בריבית משתנה - גם הלוואות צמודות-מדד וגם הלוואות שאינן צמודות - הסיוע הממשלתי המשיך להישען רק על הלוואות צמודות-מדד בריבית קבועה, שכאמור הפכה להיות גבוהה ביחס לריבית השוק. התוצאה הייתה שלווים שהיו זכאים לסיוע ממשלתי - מצאו אותו יקר מידי והעדיפו ליטול הלוואות מכספי הבנקים;
התוצאה
התוצאה של גורמים אלו הייתה שאוכלוסיית המסתייעים במימון ממשלתי הלכה וקטנה לאורך השנים. לפי הנתונים שמביאים מחברי המסמך, מספר מממשי הסיוע חסרי-דיור ירד בין השנים 2000-2010 ב-92%. בתקופה זו גדלה האוכלוסייה בישראל בקרוב ל-20%. העובדה שמספר מממשי הסיוע ירד בעוד שהאוכלוסייה עצמה גדלה - מזכירה לנו כמובן נתון נוסף: מספר המשפחות המצויות מתחת לקו העוני גדל בתקופה זו ב-130 אלף. מדובר, אם-כן, לא בתרחיש לפיו קבוצות אוכלוסייה חלשות עברו מרצונן מסיוע ממשלתי למימון פרטי, אלא בהתעלמות מצרכי הדיור של אוכלוסייה זו ובניסיון לצמצם את הוצאות הממשלה ולהציג הפרטה-כביכול של האשראי לדיור על גבן של קבוצות אוכלוסייה אלו.
"חגיגת הנדל"ן" וחסרי הדיור
נקודה מעניינת נוספת נוגעת להתפתחויות בשנתיים האחרונות, בהן התפתחה כביכול "בועת נדל"ן" בגלל הריביות הנמוכות במשק שגרמו להגדלת הביקוש לרכישת דירות. לטענת מחברי המסמך, קבוצת חסרי הדיור בולטת בהיעדרותה מהחגיגה:
"בעשרת החודשים הראשונים של שנת 2010 קטן מספר המממשים ב- 47% לעומת התקופה המקבילה בשנת 2009 . יש לציין כי חסרי הדירה הוותיקים נחשבים קבוצה "קשיחה" שהביקוש שלה למשכנתאות מוכוונות אמור לגדול עקב הגידול במספר משקי הבית. בקרב קבוצה זו פחתו המימושים בכ- 59% , ובהשוואה לתקופה המקבילה בשנת 2002 (השנה בה בוטלו המענקים) הם קטנו אף יותר, ב- 83%."
מדובר, אם כן, בזיהוי של נפגעים. ירידת הריבית והמשבר הפיננסי הסיטו ביקושים לשוק הדיור, וכתוצאה מכך החלה בשוק הדיור עליית מחירים מואצת. האזעקה שהפעיל בנק ישראל בטענה שעליית מחירי הדירות מהווה סיכון מקרו-יציבותי נראית אולי קצת מוגזמת או מוקדמת, אבל מבחינת חסרי הדיור מדובר בפגיעה ממשית. אין מדובר כאן בקבוצת אוכלוסייה תיאורטית של צעירים שעצם התייקרות הדירות מרחיקה מהם את הבעלות העתידית על דירות, אלא מדובר בקבוצת אוכלוסייה ספציפית שננטשה ע"י הממשלה כבר לפני שנים ושחגיגת הנדל"ן האחרונה עוד החמירה את מצבה, כפי שעולה מהנתונים במסמך.
קבוצה זו אינה בהכרח ערטילאית. משרד הבינוי והשיכון יכול למפות אוכלוסייה זו מבחינת פיזור גיאוגרפי וסוציו-כלכלי ולהציע תכנית המותאמת לפתרון בעיות הדיור שלה. ללא מיפוי מתאים המסמך נשאר ברמת עקרונות בלבד.
מה נותר ממדיניות הסיוע של הממשלה?
לטענת כותבי המסמך, התוצאה של הסתלקות הממשלה משוק הדיור היא שהסיוע לרכישת דיור הצטמצם לקבוצות אוכלוסייה ייחודיות:
"כיום תוכניות הסיוע הממשלתיות במשכנתאות רלוונטיות רק למספר קבוצות מצומצם. כ- 36% מהמממשים הם כאלה שהמשכנתאות המוכוונות מהוות את החלופה היחידה למימון דיור, לרבות: עולים מאתיופיה; זכאים למענק בטחוני בשל רכישת דירה באזורי קו עימות הדורשים מיגון מיוחד; דיירי השיכון הציבורי; מוגבלי ניידות הזכאים למענק להתאמת הדירה לצרכיהם. יתר המממשים הם כאלה שלא יכולים ללוות הלוואה בנקאית בשל היותם בעלי רמת סיכון גבוהה או משום שהוצעה להם בבנק ריבית גבוהה."
מאמירות אלו ניתן לגזור את הפרופיל של קבוצות האוכלוסייה שנפגעו מכך שהממשלה הסתלקה משוק הדיור. בעוד שקבוצות אוכלוסייה מבוססות מצליחות לתפקד גם ללא סיוע ממשלתי (עזרה משפחתית, ירושות וכו'), וקבוצות מסוימות שנמנו לעיל עדיין נשענות בכבדות על הסיוע הממשלתי - אוכלוסיית הביניים הנמוכה נותרה חשופה לאשלייה של שוק משכנתאות חופשי כפתרון כולל.
מדיניות הסיוע ופיזור אוכלוסין
להערכת כותבי המסמך, העובדה שהסיוע הניתן על בסיס מיקום גיאוגרפי של הדירה ("סיוע מקום") הלך והצטמצם, גרמה לכך שפריסת האוכלוסין של ישראל התפתחה בניגוד למדיניות המוצהרת של הממשלה:
"הריבית על משכנתא מוכוונת הניתנת כסיוע מקום באזורי עדיפות היא גבוהה יותר - 4.5% ל- 20 שנה. [עובדה זו יכולה] לסייע בהבנת הכרסום המתמשך בהיקף מימוש המשכנתאות המוכוונות באזורי עדיפות לאומית, ובחוסר ההצלחה של מדיניות פריסת האוכלוסין של הממשלה. ואכן, הנתונים מלמדים כי בשנים האחרונות קיים תהליך של הגירה פנימית בעיקר למרכז הארץ........מהנתונים עולה כי בשנים 2002 עד 2009 חלה הגירה נטו חיובית אל מחוז המרכז של כ- 93 אלפי אנשים, לעומת הגירה נטו שלילית מיתר המחוזות (מלבד מחוז יו"ש). מגמה זו הביאה להאצת עליית המחירים באזור המרכז."
היסטורית, מדיניות הסיוע תרמה לפריחת הפריפריה. תרומה זו נשענה הן על תבחינים סוציו-כלכליים שהיו בבסיס לוחות הסיוע ושתמכו דיפרנציאלית בקבוצות אוכלוסייה חלשות המצויות יותר באזורי הפריפריה, והן על סיוע ישיר לרוכשי דירות באזורי עדיפות לאומית ("הלוואות ומענקי מקום"). יציאת הממשלה מתחום הדיור מחזקת את מעמדם היחסי של אזורי המרכז ושל קבוצות אוכלוסייה מבוססות. היא תורמת להחרפת אי-השוויון בהתחלקות ההכנסות, ועוד יותר של אי-השוויון בהתחלקות הרכוש.
מסקנות?
המסקנה של כותבי המסמך היא שהמדיניות הממשלתית הנוכחית לסיוע בדיור אינה רלוונטית עוד:
"מהאמור לעיל עולה כי הקיטון במספר המממשים לא נובע רק מקיצוצים תקציביים, אלא גם מהמנגנון הקשיח של מתן המשכנתאות המוכוונות. נראה כי כיום תכניות הסיוע אינן מספיק גמישות ומותאמות לתמונת השוק המשתנה. לכן, יש מקום לשקול בחינה מחדש של יעילותו של מנגנון המשכנתאות המוכוונות – לפחות במתכונתו הנוכחית וכן של מעורבות הממשלה בשוק ההלוואות לטווח ארוך (לדוגמא, מתן ביטוח אשראי לנוטלי משכנתאות בשוק החופשי)."
מוזר לראות מסמך שנועד מן-הסתם לסייע לחברי-כנסת להבין לעומק את הצעת התקציב, ולמעשה קורא תיגר על מדיניות השיכון של הממשלה בשני העשורים האחרונים ודורש רפורמה כללית. אבל אין ברירה אלא להסכים עם כותבי המסמך: מדיניות הסיוע למשתכנים בישראל, שנוסחה בשנות ה-80' ונוצותיה נמרטו בהדרגה מאז, אינה תואמת עוד את הצרכים. מדיניות אלטרנטיבית צריכה להגדיר את תפקיד הממשלה במציאות הנוכחית, שבה פועלת מערכת פרטית מתקדמת למתן אשראי לדיור, ואת הכלים בהם תשתמש הממשלה להשגת מטרותיה אלה.
אין תגובות:
הוסף רשומת תגובה