על הגנת הצרכן, הרגולטור והתערבות פוליטית

הפרט הרציונלי?

כלכלנים התנהגותיים (behavioral) טוענים שבניגוד להנחות שבבסיס הניתוח הכלכלי הקלאסי - האדם המצוי אינו בהכרח רציונלי בבחירותיו. האדם המצוי סובל מליקויי-תפיסה, מהטיות שונות בהבנת המציאות, מחוסר-עקביות בהחלטות, ובסה"כ מנטייה לקבל החלטות גם כשאינן מתיישבות עם השאת התועלת שלו. תחום זה של מחקר, שהגיע מהפסיכולוגיה, התפתח מאד בעשורים האחרונים, ולמימצאיו יש השלכות על תקפותן של כמה אמירות מקובלות בתיאוריה הכלכלית.

האם כולם רציונליים במידה שווה?

העובדה שהאדם המצוי חשוף להטיות בקבלת החלטות היא דבר אחד, אבל האם כל האנשים שווים מבחינת יכולתם להתמודד רציונלית עם ההחלטות הכלכליות הנדרשות מהם? מן הסתם התשובה לשאלה זו היא שלילית: יש כנראה בקרב האוכלוסייה אנשים שיכולתם לקבל החלטות רציונליות עוד פחותה מהממוצע. מעבר לכך, ובניגוד להנחה שבבסיס המושג "תחרות משוכללת", לחלק מהציבור יש נגישות פחותה למידע הנחוץ לשם קבלת החלטות כלכליות. זוהי כנראה התובנה שברקע הביטוי המושמע תדיר על "גב' כהן מחדרה והאותיות הקטנות" - לאו דווקא התנשאות, אלא אולי דאגה לאותו חלק מהאוכלוסייה שאינו מצויד בכלים המתאימים לקבלת החלטות כלכליות המתיישבות עם טובתם, ושעלול כתוצאה מכך להפוך לקרבן של גופים שינצלו זאת לרעתו.

סוברניות הפרט כתנאי ליעילות מנגנון השוק

נהוג לייחס לקבוצת האוכלוסייה החלשה מידה נמוכה של יכולת לקבלת החלטות עצמאיות רציונליות, כאלו שמתיישבות עם האמונה ביכולתו של הצרכן להפעיל שיפוט. תפיסה זו מתבססת על העובדה שבקרב קבוצת אוכלוסייה זו יש שכיחות גבוהה יותר של תופעות המעידות לכאורה על פגם בסוברניות: אלכוהוליזם, עישון וצריכת סמים, פשע, ריבוי ילדים במשפחה והולדה בגיל צעיר של ההורים, עודף משקל וכו'.

האמונה שהפרט יודע מה טוב עבורו - "סוברניות הפרט" או "סוברניות הצרכן" - היא אבן יסוד חשובה בתפיסה על עדיפותו של מנגנון השוק החופשי על כל מנגנון אלטרנטיבי. פעולתו של מנגנון השוק (או "כוחות השוק") מבטיחה הקצאה יעילה של משאבים בין אלטרנטיבות הייצור השונות ובין צריכה להשקעה, אבל הדבר מותנה בהפעלת שיקולים רציונליים ע"י הפרטים. כל פרט מחליט לגבי עצמו כמה לעבוד, כמה לצרוך ומה לצרוך, והתוצאה היא - למעט מקרים ידועים של כשלי שוק - הקצאה יעילה של המשאבים בכלל המשק. הבעיה היא שאם מסיבה כלשהי הפרט איננו יודע מה טוב עבורו - ייתכן שגם הפתרון שמתקבל ברמת המשק אינו יעיל. לפחות נוכל לומר שפרטים אלו אינם זוכים להזדמנות שווה במשחק של השוק החופשי.

דוגמאות

הדברים אולי נראים מעט תיאורטיים, אבל ניתן להמחיש אותם. אם אנשים צעירים אינם לוקחים בחשבון את מהלך החיים הכולל ואינם חוסכים לפנסיה - מן הסתם הם יגלו בדיעבד שטעו, וייקלעו בגיל מאוחר לתקופות של מחסור. אם התופעה היא כללית - דור שלם לא חוסך מספיק ועתיד ליפול למשען על כתפי הדור הבא. אם אנשים צעירים יזלזלו בחשיבותו של ביטוח חיים וביטוח כושר השתכרות (לא בגלל טיפשות, אלא אולי בגלל תחושת מצוקה כלכלית זמנית או בגלל נטייה פחותה לזהירות ולגידור סיכונים) - הם עלולים למצוא את עצמם במצב של אובדן כושר השתכרות מבלי שיש להם אמצעים לפרנס את עצמם או את משפחותיהם. אם אנשים מסוימים מתמכרים לאלכוהול או לסמים - יכולתם לקבל החלטות נבונות לגבי חייהם נפגעת.

הדילמה של חופש הבחירה

באחרונה הושמעה טענה שהמדינה המודרנית, הנשענת יותר ויותר על מתן חופש בחירה לפרט ועל פעולתם של מנגנוני שוק, יוצרת בכך דילמה: יותר החלטות מועברות לכתפי הפרט, כחלק מהתפיסה הליברלית על סוברניות הצרכן, בלא שהדבר הותנה בכושרו של הפרט ליטול אחריות להחלטותיו. כאשר מדובר בקבלת החלטות בנושאים שאינם מובנים לכלל האוכלוסייה - יש בהגדלת חופש הבחירה כדי להכשיל לפחות חלק ממנה. חופש הבחירה הופך למקור סיכון. 

אנו מתמקדים כאן בהחלטות בנושאים כלכליים: לחלק ניכר מהאוכלוסייה יש יכולת פחותה להתמודד עם הדילמה של הקצאת משאבים על-פני זמן - לדחות סיפוקים, לרסן צריכה שוטפת ולחסוך לעתיד. למרות זאת, אנו רואים בשנים האחרונות נטייה להעביר את האחריות אל כתפי הפרטים: הם צריכים להחליט על הקצאת המשאבים בין צריכה לחיסכון, הם צריכים להחליט על גובה החיסכון הפנסיוני, ובשנים האחרונות הם נדרשים יותר ויותר להחליט על הקצאת כספי החיסכון הפנסיוני בין אפיקי ההשקעה השונים.

עולם משתנה

התהליכים שעבר המשק הישראלי בעשרים וחמש השנים האחרונות הביאו לייצוב הכלכלה ולצמיחתה, תוך מהלכים משמעותיים של ליברליזציה. הסקטור הציבורי התכווץ יחסית למשק, והסקטור הפרטי פרח. במהלך הדרך הופרטו פונקציות כלכליות משמעותיות. בשוקי הכספים וההון השתנתה המציאות שפוגש הפרט: האינפלציה נכבשה; המטבע המקומי הפך למטבע יציב וחזר השימוש בו כאמצעי תשלום בחוזים; החיסכון הופרט; המשכנתאות הופרטו; הגבולות נפתחו להעברות כספים; רפורמות חשובות העבירו פונקציות היסטוריות מהבנקים לגופים פיננסיים לא בנקאיים. התוצאה היא עולם מורכב יותר, החלטות קשות יותר וצורך באינפורמציה כלכלית לצורך עיבוד המידע קבלת החלטות. הבעייה המודרנית היא ניווט צרכני בעולם הפיננסי המודרני. השאלה היא עד כמה הציבור מסוגל להתמודד עם השאלות והבחירות שנולדו במציאות החדשה של העולם הפיננסי.

בנקאות: המפקח על הבנקים מתערב

במהלך השנים נתקלנו במספר אירועים בהם החליט המפקח על הבנקים להתערב בדרך שבה פועלים הבנקים מול לקוחותיהם ולקבוע נוהג מחייב - לא להשאיר אותו לאינטראקציה שבין הבנק ללקוח. יצוין כי בניגוד להתערבות המחוקק, הנשענת על חקיקה רגילה - התערבות הרגולטור נשענת על כלי עצמאי שהוא פיתח לצרכיו: קובץ הוראות בדבר ניהול בנקאי תקין.

דוגמאות להתערבות זו של המפקח על הבנקים ביחסים שבין הבנק ללקוח: קביעת הערך המקסימלי של מתנות לא-כספיות שבנקים רשאים להעניק למפקידים, הטלת חובה על הבנקים להציג ללקוח את חישוב הריבית האפקטיבית השנתית (להבדיל מריבית המחושבת בצורה שונה) בכל התקשרות עם הבנק, וחיוב הבנקים להשתמש בחוזים אחידים הכוללים גילוי נאות ללקוח.

מהי הסיבה להתערבות זו של המפקח על הבנקים? תפקידו האמיתי של המפקח הוא לשמור על יציבות הבנקים. במסגרת תפקידו זה הוא ער לאפשרות שנחיתותם של משקי הבית מול הבנקים בכל הנוגע להבנת עולם המושגים הפיננסי עשויה לפתות את הבנקים להוליך שולל את לקוחותיהם באמצעות ניצול לרעה של בורותם. פעולה כזו עשויה להביא בהמשך לתביעות משפטיות כלפי הבנקים, ולכן היא מסכנת אותם. לכן, בהתערבותו זו נוקט המפקח על הבנקים במהלך מורכב: הוא שומר על זכויותיהם של לקוחות הבנקים כדי להגן בסופו של דבר על הבנקים עצמם.

ובתחום המשכנתאות

בתחום המשכנתאות היו שתי דוגמאות בולטות להתערבות המפקח על הבנקים: האיסור על מתן הנחה בריבית בתקופה הראשונה של הלוואת המשכנתא, והאיסור על הבנקים להשתמש ב"עוגן ריבית" פנימי במנגנון עידכון הריבית בהלוואות בריבית משתנה.

דוגמא ראשונה: ה- Teaser

אחד ה"טריקים" המקובלים בתחום המשכנתאות הוא מתן הנחה בריבית ללווה לתקופה קצובה, שלאחריה הריבית מתעדכנת למלוא שיעורה. הסדר זה מכונה באנגלית Teaser, והוא היה מקובל בהלוואות משכנתא בארה"ב לפני המשבר האחרון. התוצאה של הסדר זה היא שתשלומי המשכנתא בתקופה הראשונה נמוכים יותר, עובדה המסייעת ללווים בתחילת דרכם. 

הסדר ה- Teaser היה קיים במשך מספר שנים גם בבנקים למשכנתאות בישראל, הן בהלוואות בריבית קבועה והן בהלוואות בריבית משתנה. הסדר זה בוטל בהוראה גורפת של המפקח על הבנקים, שאסרה על הבנקים להעמיד הלוואות משכנתא שבהן קיימת הנחת ריבית בתקופה הראשונה. הנימוק של המפקח על הבנקים היה שקיים חשש שהלווים אינם מבינים נכונה את מנגנון ההנחה, והם סבורים בטעות שקיבלו הלוואה בתנאים נוחים יותר של ריבית.

טענה זו של המפקח על הבנקים נראתה בזמנו קטנונית, פטרנליסטית ומתחסדת. מספר שנים לאחר מכן, כשפרץ משבר הלוואות ה"סאב-פריים" בארה"ב, יכולנו כולנו ללמוד את מידת ההרס שגרמה שיטת ה- Teaser בארה"ב: מיליוני לווים נקלעו לקשיי-תשלום כשהסתיימה תקופת ה- Teaser. הסתבר שהם אכן לא הבינו את מנגנון ההנחה בריבית, והופתעו כשהתשלומים החודשיים בגין המשכנתא "קפצו" במלאת שנתיים להלוואה.

דוגמא שנייה: ביטול  עוגן הריבית הפנימי

הלוואות בריבית משתנה הונהגו בישראל בתחילת שנות ה- 90'. היו אלו הלוואות צמודות-מדד, שהריבית בהן נקבעה מחדש מידי חמש שנים. במהרה הופיעו בשוק גם הלוואות עם תקופות ריבית אחרות: שנה, שנתיים וחצי, ועשר שנים. הבעיה המיידית של הבנקים הייתה כיצד לקבוע מחדש את הריבית בתום תקופת הריבית. בהעדר שוק הון שבו נסחרים מכשירים פיננסיים לטווח מקביל ושממנו ניתן לגזור את גובה הריבית החדש - קבעו הבנקים (כל אחד בנפרד) ששיעור הריבית בהלוואה יעודכן לפי שיעור הריבית על הלוואות משכנתא חדשות שיהיה נהוג באותו בנק בעת החידוש.

במהלך השנים גבר השימוש בהלוואות בריבית משתנה, בעיקר בגלל עליית הריבית לטווח ארוך. גברה המודעות הציבורית לכך שיש מנגנון לעידכון שיעור הריבית בהלוואה, ונוצר צורך לקבוע מנגנון ברור יותר לעידכון. חלו שינויים בשיטות עידכון הריבית, כשכל בנק פעל כראות עיניו: בבנק אחד העוגן שנקבע היה הריבית התעריפית הנהוגה בו (למרות שלקוחות חדשים נהנו מהנחות ביחס לתעריף זה); בבנק אחר העוגן שנקבע היה הריבית הממוצעת בהלוואות משכנתא בכלל המשק; בבנק שלישי העוגן שנבחר היה עלות הגיוס של פיקדונות צמודי-מדד כפי שהיא נקבעה ע"י חשב הבנק.

צוות בדיקה מטעם המפקח על הבנקים בדק את הנושא לאור טענות שהועלו נגד הבנקים בדבר ניצול לרעה של תמימותם של הלווים. מימצאי הצוות הראו שאכן  הבנקים יצרו מנגנוני עידכון שנתנו להם יתרון בלתי צודק מול הלקוח ויכולת לנצל לרעה את תמימות הלווים. התוצאה הייתה הוראה חדשה שפירסם המפקח על הבנקים, שבה נאסר על הבנקים להמשיך לעדכן את הריבית בהלוואות לפי המנגנונים הקיימים ולעבור במקום זאת למנגנוני עידכון המסתמכים על עוגן חיצוני ואובייקטיבי: נתון כלשהו הגלוי לציבור ומשקף את מצב השוק כולו ולא את מצבו של בנק זה או אחר. בנוסף, לאור המימצאים, חלק מהבנקים נדרשו ע"י המפקח לבצע חישוב רטרואקטיבי ולהחזיר כספים ללקוחות שנפגעו מההסדרים הקודמים.

כיום, ברור לכולם הצורך להישען על עוגן חיצוני ואובייקטיבי. השינוי  שחל בשוק המשכנתאות הישראלי בעשר השנים האחרונות - מעבר מהלוואות צמודות-מדד להלוואות שקליות לא צמודות ולהלוואות צמודות-דולר - עוד הקל על מציאת פתרון, שכן בשני המקרים קיימים שווקים ברורים של פיקדונות ולכן קיימים עוגני ריבית זמינים: ריבית ה"פריים" וריבית ה"לייבור", בהתאמה.

האם ההתערבות הפוליטית שקולה לרגולציה?

מהדוגמאות לעיל אנו רואים שנסיבות התערבותו של המפקח על הבנקים בתחום המשכנתאות ניתנות לפיענוח ומובילות בדרך-כלל למסקנה שהמניע להתערבות אינו הדאגה הטהורה לטובת הצרכן, אלא הרצון לשמור על הבנקים מהסתבכות (משפטית בעיקר) בשל נטייתם הכמעט-אינסטיקטיבית לנצל את תמימותם של הלווים להגדלת רווחיהם. הצרכנים יוצאים אמנם נשכרים, אבל השאלה היא אם לא היה רצוי שההגנה על הפרט תוטל על מישהו אחר, שטובת הצרכן מול עיניו. השאלה היא, למשל, עד כמה פעולותיו של הדרג הפוליטי ממלאות מטרה זו.

הניסיון של שני העשורים האחרונים בתחום המשכנתאות מורה שפעולותיו של הדרג הפוליטי הן בעייתיות. הדבר אינו נובע מכוונה - הדרג הפוליטי קשוב לרחשי הלב של הציבור ומשתדל לפעול בהתאם - אלא מאופי ההתערבות הפוליטית. התערבותם של פוליטיקאים בתחום המשכנתאות מונעת בדרך כלל ע"י צורך להצביע על הישגים אישיים שלהם. היא אינה מתבססת על עבודת מטה מסודרת או על תכניות מגירה שהוכנו מבעוד מועד - היא עונה לרחשי-לב של חלקים בציבור, היא נשענת על בסיס מידע חלקי, היא תוקפנית וקצרת-רוח ויש לה תוצאות מסוכנות. במקרים רבים נמצא שהדרגים הממונים - משרדי האוצר והשיכון ובנק ישראל - משקיעים מאמצים כדי לסכל את יוזמות הדרג הנבחר מתוך אמונה כנה שהתערבות הדרג הפוליטי גורמת לנזקים כבדים. זהו מסר בעייתי למדינה דמוקרטית. ברמה הפרקטית התוצאה היא שאין למדינת ישראל מדיניות סבירה של סיוע למשתכנים, והמערכת הממשלתית הקיימת היא הקפאה אבסורדית של הסכמה מתחילת שנות ה- 90'.

דוגמא: התיקון לחוק הערבים

ההתערבות הפוליטית הבוטה ביותר היא התיקון שהוכנס לחוק הערבים בשנת 1993. כפי שכבר הוסבר במספר רשימות בבלוג זה (ראו כאן), שינוי החוק גרם לכך שמערך שלם של הלוואות שנשען עד אז על ערבויות אישיות הפך כמעט בין-לילה להלוואות ללא ביטחונות, באקט בודד של חקיקה רטרואקטיבית. הנימוק הציבורי לתיקון החוק היה שהבנקים מתאכזרים לערבים אישיים ופוטרים את עצמם ואת הלווים מהתמודדות עם חדלות-הפירעון - נימוק שנקלט היטב בדעת הציבור. ספק אם התיקון לחוק מיסד את המעבר של הלוואות לדיור לעולם של ביטחונות נכסיים (עד היום רוב הלוואות המשכנתא נשענות על מישכון הזכויות החוזיות של הלווים ולא על מישכון זכויות בנדל"ן), אבל ברור שהוא פגע בבנקים ושינה את שוק המשכנתאות בישראל: הוא חיסל את סיכוייהם של לווים בעלי פרופיל תעסוקתי ופיננסי חלש-יחסית להגיע לדירה בבעלותם בהסתמך על אשראי בנקאי, שכן הוא מנע בחקיקה את האפשרות להישען על ערבות אישית כבטוחה בהלוואות לדיור.

היוזמה לביטול ההצמדה של הלוואות משכנתא

דוגמא אחרת להתערבות פוליטית היא הניסיון שנעשה בתחילת שנות ה-90' לבטל את הצמדת המשכנתאות למדד המחירים לצרכן ("חוק המשכנתאות"). יוזמה זו, שהבטיחה להמוני לווים פוטנציאליים לזכות בשחיקה אינפלציונית של חובם (באותן שנים שררה עדיין בישראל אינפלציה משמעותית), נבלמה בסופו של דבר ע"י הדרג המקצועי במשרד האוצר, שהצליח לרוקן את רוב היוזמה מתוכן כלכלי. התוצאה, למי שזוכר, הייתה הלוואות משכנתא עם הצמדה של 80% למדד המחירים לצרכן, שהיו נהוגות בישראל למשך מספר שנים.

היוזמה להפחתת ריבית

אירוע אחר, מוקדם יותר, היה החלטה שקיבלה הכנסת לכפות על הבנקים למשכנתאות הפחתה חד-צדדית של שיעור הריבית בהלוואות הבנקאיות הקיימות. החלטה זו התקבלה אמנם בעקבות הצלחת המדיניות הכלכלית להפחתת קצב האינפלציה, שהביאה גם לירידה משמעותית של שיעור הריבית במשק, אבל היא יצרה פגיעה חד-צדדית בבנקים. מבחינתם היה זה איתות ברור לגבי האיום מצד הדרג הפוליטי, הנוטה לראות את הבנקים כאויב הציבור ולכן כמושא לגיטימי (ופופולרי) להתקפות ציבוריות. המפקח על הבנקים נתפס באירוע זה ע"י הבנקים כנציגם, והומחש פוטנציאל הנזק הגלום בהתערבות פוליטית.

מה נותר?

הצרכן המצוי אינו בהכרח רציונלי בהחלטותיו הכלכליות - זאת הבנו. גם אין לו את בסיס המידע הנחוץ ואת כלי הניתוח הדרושים לקבלת החלטות רציונליות. במצב זה הוא חשוף הן לטעויות שיקול עצמאיות, והן לניצול לרעה מצד הבנקים. לפיכך הוא נזקק להגנה. חלק מהגנה זו הוא מקבל כיום כבדרך אגב, שלא לשמה, מהמפקח על הבנקים, שמעייניו נתונים בעצם להגנה על הבנקים מפני הסתבכות. חלק אחר הוא צריך לקבל בצורה יזומה, כן לשמה: מצד רשות צרכנית לנושאים פיננסיים שתשמור עליו מפני ניצול לרעה, ומצד הדרג הפוליטי. אלא שהדרג הפוליטי נדרש להתערבות שיטתית, המונעת ע"י ראיית טובת הציבור לטווח הארוך - לא ע"י שיקולים פופוליסטיים של הטווח הקצר.