על המדיניות לעצירת העלייה של מחירי הדירות

הפעילות הנמרצת לעצירת מחירי הדירות

מזה כשנה אנו נמצאים בעיצומו של מאבק ממשלתי לעצירת תהליך עלייתם של מחירי הדירות. מאבק זה מצטיין בפרופיל ציבורי גבוה (הוא אינו יורד מהכותרות כבר זמן רב), בריבוי מהלכים ממשלתיים (שמפוזרים על-פני זמן ואינם בהכרח מתואמים), ובריבוי גופים ציבוריים הנוטלים על עצמם אחריות למלחמה במחירי הדירות.

כך, ראינו בחודשים האחרונים:

• הנחה במחירי קרקעות שמוכר מינהל מקרקעי ישראל למי שישלים את הבנייה תוך 30 חודש
• הצעה להפחתת מס שבח על מכירת קרקעות שיוכנסו לבנייה בתוך פרק זמן קצוב כך שהבנייה של הדירות תושלם תוך 3 שנים
• הצעה למתן פטור מתשלום מס שבח לבעלי דירות נוספות (מעבר לדירה אחת) שימכרו אותן בתוך שנתיים מרגע קבלת החוק
• העלאת שיעור מס הרכישה למשך שנה על דירות שנרכשו לצורך השקעה
• הגדלת קצב הבנייה של דירות חדשות כדי “להציף את השוק”
• מתן הנחה במחירי קרקעות במסגרת פרויקטים של דיור מוזל (“מחיר למשתכן”)
• סיבסוד משכנתאות באזורי הפריפריה
• הקמת ועדות לדיור לאומי (וד”ל) להאצת קצב אישור התכניות
• החמרת דרישות הון מבנקים בהלוואות משכנתא בריבית משתנה ששיעור המימון בהן גבוה מ-60%

מהו החשש לגבי עליית מחירי הדירות?

התרחיש של עליית מחירי דירות מדאיג את קובעי המדיניות. עליית מחירי הדירות דוחקת אל מחוץ לשוק את האוכלוסייה החלשה. את מקומה תופס הביקוש הספקולטיבי, שעליית המחירים דווקא מושכת אותו להשקעה בנדל”ן שכן מדובר מבחינתו בהזדמנות השקעה ולא בסיפוק צרכי דיור. ככל שהתהליך מתעצם, גדלה שכבת האוכלוסייה שאינה מצליחה להגיע לדיור בבעלות עצמית. גידולה של אוכלוסייה זו יוצר אנרגיה פוטנציאלית שיכולה להביא בעתיד לאי-שקט חברתי, שינוצל ע”י כוחות פוליטיים לטובת אג’נדה כלשהי. 

מי שצריך להיות מודאג מהתפתחות תרחיש זה הוא כל מי שדואג לדמות החברה הישראלית, לקיום תחושה של סולידריות ושותפות-גורל, למתן הזדמנות שווה ככל האפשר לבני הדור הבא וליציבות המשטר הפרלמנטרי. ברמה המקצועית-כלכלית, זו צריכה להיות גם דאגתם של אנשי הסקטור הציבורי האמונים על נושא הדיור והכלכלה, שכן התעצמות פוטנציאל ההתפרצות עלולה להביא בסופו של דבר למשבר פוליטי ואז יאומצו בלית-ברירה צעדי-מדיניות מידיים שאין להם דבר עם פתרונות ממשיים לטווח ארוך.

בעיה שונה לגמרי קיימת בתחום המערכת הפיננסית. תהליך מחזורי ארוך של עליית מחירי דירות מגביר את הפוטנציאל להיפוך מגמה, כלומר לשלב של ירידת מחירים. בשוק הדירות קיימת מגמה ארוכת-טווח של עליית מחירים מתונה; ככל ש”בריחת” מחירי הדירות מקו מגמה זה נמשכת יותר זמן ושיעורה גדול יותר - כך התיקון כלפי מטה יהיה דרסטי יותר. הבנקים, שבתקופת עליית מחירי דיור נהנים מגיאות בביקוש לאשראי ומעליית ערך הביטחונות שבידיהם - עלולים למצוא את עצמם בשלב שלאחר היפוך המגמה בתהליך שבו ערך הביטחונות שלהם מתכווץ, וסיכון האשראי שלהם ממריא. הבעיה היא, כמובן, שמבחינת יציבות המערכת הפיננסית לא מדובר במצבים סימטריים: בתקופת גיאות הבנקים מרוויחים והדבר רק מגדיל את רווחי בעלי המניות שלהם ואולי גם את שכרם של עובדי הבנקים; בתקופת שפל יש סיכון של התמוטטות והעברת הנזק לציבור כולו. המבוגר האחראי כאן הוא הבנק המרכזי, האחראי ליציבות מערכת הבנקאות, ואנו שומעים תכופות את אזהרותיו.

מהי המטרה של המדיניות, מהו איזור הפתרון?

המצב הנוח ביותר הוא מצב של יציבות מחירים, או של תנועה לאורך קו מגמה יציב. מחזורי נדל”ן אינם רצויים משתי סיבות: א) הם יוצרים “רעש” מיותר וסיכון למערכת הפיננסית; ב) יש להם יכולת ללבות את עצמם ולהגביר את עוצמת התנודות, ולהגדיל בכך את הסיכון המערכתי האצור בהם, זאת בגלל השיטה שבה הציבור מגבש ציפיות ומקבל החלטות עיסקיות. לכן, ככלל, מטרת קובעי המדיניות צריכה להיות לייצב את ענף הבנייה למגורים ולמנוע ככל האפשר מחזורי נדל”ן. ייצוב כזה דורש בדרך כלל תכנון והפשרה של קרקעות בקצב קבוע המתיישב עם צרכי המשק, תוך שמירה על עתודות מוכנות לבנייה שתפקידן לספק גידול בביקוש שמקורו בשינויים כלכליים ודמוגרפיים.

הבעיה של מי שמאמין בכלכלה ליברלית ובפתרון בעיות היסוד של הכלכלה ע”י מנגנוני השוק היא לזהות מתי כוחות השוק אינם מצליחים עוד לשמור על יציבות המערכת והתהליך יוצא משליטה. זוהי הנקודה שבה מתבקשת התערבות ממשלתית. זו אינה הכרעה פשוטה, לפחות לא לכלכלנים, כי קיימת שאלה תמידית עד כמה פקידים ממונים יודעים יותר טוב מכוחות השוק כיצד לנווט במצבים של אי-התאמה בין ביקוש להיצע. נזכור שעליית מחירי דיור היא אמצעי יעיל, גם אם במגבלות מסוימות, לטיפול בעודף ביקוש לדיור. ללא מנגנון מחירים היינו נקלעים למעגל קסמים של כיסוי כל שטח הארץ בבטון מבלי שיש בכך סיכוי להשביע אי פעם את הרעב לנדל”ן. לחילופין, היינו נדרשים למנגנוני קיצוב שאינם מבוססי-מחיר ואז הגעה לדיור הייתה מחייבת קשרים הדוקים עם בעלי זכות ההקצאה.

יש ספק עד כמה אנו יודעים מהו הפתרון הנקודתי הנכון למחירי הדיור. אנו רואים ניסיונות לשפוט ערכית את גובה מחירי הדיור בישראל ע"י השוואה בינלאומית או השוואה לאורך זמן, אבל אין בהשוואות אלו בשורה ערכית. עם זאת, דומה שקל כיום לגבש הסכמה שתהליך עליית מחירי הדיור של השנתיים האחרונות הוא מוגזם, ואולי גם מסוכן: לאו דווקא במימד הפיננסי, כפי שמתריע הבנק המרכזי, אלא יותר במימד החברתי-פוליטי. נותר רק לזהות את אזור הפתרון ואת האמצעים שיקרבו אותנו לשם.

בניגוד למספרים שננקבו בשבוע האחרון ע”י לשכת ראש הממשלה בדבר מחסור מיידי של 65 אלף דירות, נראה שאין כיום בישראל מחסור אובייקטיבי בפתרונות דיור. גם נתוני התחלות הבנייה מצביעים על האצה של קצב ההתחלות בשנתיים האחרונות, כך שיש כנראה היענות של ההיצע ללחצי הביקוש גם ללא התערבות דרמטית של הממשלה. עם זאת, תחושת המחסור אמנם קיימת בציבור, והיא משקפת כנראה את המצוקה נוכח העלייה המתמשכת של מחירי הדירות. עליית המחירים היא תוצאה של גידול הביקוש לרכישת דיור כתוצאה מהריבית הנמוכה על משכנתאות ועל רקע הציפיות להמשך עליית מחירי הדירות. המצוקה משקפת כנראה דחיקה החוצה של חלק מהאוכלוסייה ע”י מחירי הדירות הגואים.

אם הבחנה זו נכונה, המסקנה העולה ממנה היא שאין מדובר במחסור לכלל האוכלוסייה (לדוגמא: הקטנת מלאי הדירות ביחס לגודל האוכלוסייה) אלא בגידול הפער שבין התחלקות צרכי הדיור של האוכלוסייה לבין התחלקות הבעלות על הדיור: בעלי יכולת מגדילים את ההשקעה בדיור שלא למגורים עצמיים, ואחרים נדחקים אל מחוץ לשוק. נתון שיכול אולי לאמת שזוהי אכן ההתפתחות הוא ירידה של שיעור המגורים בדירה בבעלות.

מהם המהלכים האפשריים?

אם נרצה לרסן את התהליך של עליית המחירים עלינו לצמצם את עודף הביקוש לרכישת דירות. עודף זה ניתן לצמצום הן מצד ההיצע (הגדלת קצב הבנייה של דירות חדשות) והן מצד הביקוש (צמצום הביקוש לדיור). ואכן, הצעדים המוצעים כיום נוגעים לכל ההיבטים. השאלה היא רק מהו התמהיל הסביר.

חלק מההצעות המושמעות כיום מתמקד בצד ההיצע: הגברת קצב הבנייה ע”י הפשרת שטחים לבנייה והאצת קצב הבנייה. לא ניכנס כאן לדיון ממשי בהצעות אלו, אבל כדאי רק להזכיר שהפשרה מואצת של קרקעות תביא לדריסה של עקרונות ותהליכים שמטרתם שמירה על זכויות הציבור, כך שהיא תפעל כנגד טובת הציבור ולטובת מעטים שידעו לנצל אותה. זהו פתרון בעייתי, שהיה אולי נחוץ בתחילת שנות ה-90’ כשנחשול עלייה שטף את ישראל ויצר צורך דחוף בהתערבות גורפת - לא כיום, כשקצב גידול האוכלוסייה מתון וקצב הבנייה כנראה מספק אותו. 

לגבי קיצור משך הבנייה עצמו קיימת שאלה של רלוונטיות: הנוהג בישראל הוא שדירות נרכשות “על הנייר”, ולכן ניתן להשביע את הביקוש ע”י מכירת דירות (כלומר: ע”י חתימה על חוזי רכישה של דירות שבנייתן טרם הושלמה או אפילו טרם החלה), בלי קשר למועד איכלוסן: אין צורך להאיץ באופן אדמיניסטרטיבי את קצב הבנייה אם המטרה היא רק לספק ביקוש לרכישה.

חלק אחר של ההצעות המושמעות כיום מתמקד בצד הביקוש: שחרור דירות קיימות הנמצאות בבעלות משקיעים בעקבות מתן פטור זמני ממס שבח, הקטנת ביקוש מצד משקיעים ע"י הגדלת שיעור המיסוי על רכישת דירות להשקעה, וכו’. כאן בולטת ההבנה שניתן לצמצם את עודף הביקוש לדירות ע”י אפליית מיסוי שתפעל לרעת משקיעים ולכן לטובת חסרי-דיור. כל צעד כזה הוא סביר, מבלי להתיימר לשפוט כמותית את המשמעויות של ההצעות שהועלו.

קיצוב האשראי שיוזם הבנק המרכזי הוא פחות מובן. הוא יכול אמנם לסייע להקטנת הביקוש ע"י הכבדה מימון הרכישה, אבל זהו שימוש בכלי שהשפעתו עקיפה, לא ממוקדת ואולי אף מוגבלת, להשגת מטרה נקודתית. בעולם שבו הבנק המרכזי הוא הגוף היחיד המגלה אחריות לאומית - ייתכן שיש מקום לשימוש במערך כלים זה. אחרת - עדיף היה שהגופים הממונים ישירות על הבעיות יטפלו בבעיות בעזרת כלים ממוקדים.

נושא הנמצא כבר בשלבי חקיקה והמעורר תמיהה מקצועית הוא היוזמה הפוליטית לסיבסוד המשכנתאות. זהו צעד בלתי מובן (למעט הסברים שמקורם בעולם המושגים הפוליטי), וטוב שמשרד האוצר מתנגד לו. סיבסוד לרוחב (כלל האוכלוסייה) אינו מהווה פתרון לבעיה אלא מחמיר אותה: הוא מגביר את הביקוש לדיור ולכן מגביר גם את הלחץ לעליית המחירים בשוק הדירות. כדי שסיבסוד המשכנתאות לרוחב לא יחמיר את בעיית מחירי הדירות צריך להתלוות אליו צעד מפצה, המקזז את הביקוש הנוסף לדירות מצד קבוצת אוכלוסייה אחרת. סיבסוד המפלה בין רוכשי דירות על בסיס גיאוגרפי (פריפריה) הוא מיותר: כוחות השוק כשלעצמם דואגים ליצירת “משפך מחירים” נאות כך שמחירי הדירות נמוכים ככל שאנו מתרחקים ממרכז הארץ, ולכן ממילא קיים תמריץ לרכישת דיור בפריפריה. סיבסוד מפלה על בסיס שאינו גיאוגרפי (גודל משפחה, סוג יישוב, שייכות למיעוט מסויים וכו’) הוא צעד שאינו קשור בכלל לבעיה עליה אנו באים לענות אלא מהווה ניצול הזדמנות למחטף פוליטי.