הגירעון הממשלתי: מה יש בשולי האירועים?

בימים האחרונים התבשרנו כי הגירעון התקציבי של הממשלה הגיע בשנת 2012 לכ-40 מיליארד ש"ח - 4.2% מהתוצר - כפול מהגירעון של כ-18 מיליארד ש"ח (2%) שתוכנן בתקציב המקורי לשנה זו. הדבר גרם לריבוי כותרות, פרשנויות והאשמות בתקשורת. עולות כאן מיד שאלות: מה זה אומר? עד כמה זה רע? האם אנו צפויים לאור זאת לגזרות כלכליות לאחר הבחירות? כיצד קרתה טעות זו? האם ניתן היה למנוע אותה? וכמובן, השאלה הכי מעניינת בתרבות המקומית: מי אשם?

רשימה זו לא תעסוק (כמה מאכזב!) בתשובות לשאלות אלו. במקום זאת, אני מציע לחשוב על שאלה אחרת: מה מכל האירוע הזה באמת חשוב לנו, הציבור?

האם מקור הבעיה הוא פרסונלי?

על רקע הדיווחים שהתפרסמו על היקף הגירעון בפועל, נתקלנו בתגובה של ארבעה מראשי משרד האוצר לשעבר. פקידים אלו פתחו כולם באש לא על הדרג הפוליטי, אלא דווקא על מחליפיהם בתפקיד: אנשי האוצר הנוכחיים חלשים, הם התקרנפו, הם ויתרו לפוליטיקאים, אצלנו זה לא היה קורה, וכו'. מי שקורא דברים אלו אמור להשתכנע שמדובר בכשל פרסונלי: שהיו בעבר כמה גדולי-דור ששימשו כפקידים במשרד האוצר, והחליף אותם (לאסוננו) דור כושל. אני מציע שלא לעסוק בטענות פרסונליות אלו - הן מופרכות, והדיון נמוך מידי. לכל הדוברים - פוליטיקאים, פקידי אוצר לשעבר ובהווה - יש אינטרסים אישיים ושיקולים של חיסול חשבונות בדיון זה. אנחנו "נעבור ערוץ" כדי לחשוב מה באירוע הזה באמת צריך לעניין אותנו, הציבור.

רקע קצר: על חישוב הגירעון בעת הכנת התקציב

כאשר מכינים תקציב שנתי לממשלה עוסקים בשני הצדדים של התקציב: צד ההוצאות וצד ההכנסות. זוהי הבחנה מהותית, לא שאלה של סיווג טכני של תקבולים ותשלומים, שכן בעוד שצד ההוצאות נתון להחלטה שלנו - הכנסות הממשלה נקבעות ע"י גורמים שאין לממשלה שליטה עליהם. תקציב ההוצאות - גובה סך ההוצאה והתחלקותה בין הסעיפים השונים - נקבע לפי החלטות הממשלה והכנסת; זוהי המהות של תהליך אישור חוק התקציב. ההחלטה מכתיבה מה תהיה ההוצאה בפועל. היקף הגבייה של מיסים, לעומת זאת, נגזר מרמת הפעילות הכלכלית החייבת במס. מאחר שבמועד הדיון בהצעת התקציב איננו יודעים מה תהיה רמת הפעילות הכלכלית במשק (ולכן מה יהיה היקף התקבולים ממיסים) - התקציב מתבסס על תחזית כלכלית לגבי הגבייה. תחזית אינה מחייבת אף אחד: היא רק הערכה. סטייה מהתחזית, בהתאם, אינה מהווה הפרה של חוק התקציב.

ההערכה היא תפקידם של מומחים לנושא (בדרך כלל: אנשי רשות המיסים במשרד האוצר). למרות זאת, האחריות לתקציב אינה ניתנת לחלוקה: מי שמכין את ספר התקציב ומגיש אותו לאישור הממשלה והכנסת (קרי: אגף התקציבים במשרד האוצר) - אחראי גם לתחזית המיסים המופיעה בספר התקציב. אחריות זו נדרשת כי אחד הנתונים המשפיעים ביותר על התפתחות המשק ויציבותו הוא ההפרש בין ההכנסות להוצאות: הגירעון הממשלתי. לכן לא יכול להיות שמי שמגיש הצעת תקציב אינו נוטל אחריות לגירעון הנגזר ממנה.

הממשלה והכנסת עוסקות הרבה בדיונים על חלוקת התקציב בין היעדים השונים, וזה מובן מאליו: צריך להחליט כמה כסף להוסיף לתקציב החינוך, ובאותה נשימה להחליט באיזה סעיפים אחרים לקצץ כדי לאפשר הוספה זו, כי הרי גודל התקציב הכולל נתון. אבל מה קובע את גודל ההוצאה בתקציב? גודלו של התקציב המוצע שווה לסכום הכנסות הצפויות ממיסים (תחזית הנגזרת מרמת הפעילות הכלכלית הצפויה במשק) והגירעון. שני גדלים אלו ידועים מראש: למעט אם הממשלה והכנסת מחליטות לשנות את שיעורי המיסים - תקבולי המיסים נתונים; גם הגירעון בשנה מסוימת אינו נתון להחלטה: הוא נגזר מהמדיניות הרב-שנתית של הממשלה בנושא החוב הלאומי. מאחר שגודל החוב הלאומי הוא נתון קריטי בהערכת גורמי-חוץ את המשק - הממשלה מנסה לקבוע תוואי רב-שנתי יורד של החוב (יותר מדויק: של יחס החוב לתוצר), וניסיון זה מכתיב תקרה לגירעון בכל שנה.

כיצד אפשר, אם כך, לקבל החלטות על גודל ההוצאות בתקציב, כאילו מדובר בהחלטה שאינה תלויה בהכנסות? התשובה היא שחייבים לקבל החלטות על גודל התקציב וחלוקתו לסעיפים, כי החלטות אלו הכרחיות כדי לאפשר לממשלה לפעול. אם בדיעבד מסתבר שחלה טעות בתחזית ההכנסות - וטעויות הן דבר נפוץ ומתקבל על הדעת - נוצרת דילמה שיש לפתור: לחרוג מהגירעון שנקבע (ראו החלטת הממשלה לפני מספר חודשים), או להכניס שינויים בתקציב ליתרת השנה שיקזזו את השפעת ההתפתחויות החריגות בראשיתה.

מסקנות ראשוניות?

מרגע שחוק התקציב אושר ע"י הכנסת, צד ההוצאות בתקציב הוא קשיח: הממשלה כמעט שאינה יכולה, למעט במצבים קיצוניים, לשנות את תקציבה במהלך השנה. לכן נגזרות כאן כמה מסקנות. המסקנה הראשונה היא שחשוב מאד לדייק בתחזיות לגבי גובה הכנסות הממשלה ממיסים, שכן טעות בחיזוי "תצוף" במהלך השנה ותחייב להכניס תיקונים בתקציב ולשם כך יש להחזיר את התקציב לדיון בכנסת.  החזרת התקציב לכנסת אינה רק בלתי-יעילה, אלא היא גם יוצרת אי-ודאות לגבי פעילותה של הממשלה ופתיחה שלא-לצורך של המשא ומתן הפוליטי בנושא סדרי עדיפויות. משום כך נרצה שהחזרת התקציב לכנסת בגלל שינויים בהכנסות ממיסים תהיה תוצאה רק של אירועים שלא ניתן היה לצפות אותם - לא של רשלנות או חוסר מקצועיות בחיזוי ההכנסה ממיסים, או של הכתבה שרירותית של הדרג הפוליטי שיוצרת תקציב שאינו ניתן למימוש.

תחזיות המיסים בתקציב נשענות על ההערכות לגבי ההתפתחויות המקרו-כלכליות הצפויות במשק, תוך התמקדות בסעיפים שיש להם משמעות קריטית לגבי ההכנסות ממיסים. ההערכה הכלכלית צריכה להיות מקצועית, חסרת-פניות ושקופה לציבור. אם אפשר, עדיף היה שההערכה תעבור תיקוף ע"י גורמים מקצועיים בלתי-תלויים, ודיון ציבורי, כדי ליצור הסכמה רחבה לגבי הנחות העבודה שבבסיס התקציב. גופים כאלו הם, לדוגמא, המועצה הלאומית לכלכלה שבמשרד ראש הממשלה, מרכז המחקר והמידע של הכנסת, חטיבת המחקר של בנק ישראל, גופים פרטיים העוסקים בניתוח כלכלי כמו אלו המצויים בבנקים ובחברות הפיננסיות הגדולות, ואולי גם פרשנים כלכליים הפועלים בגופי התקשורת. כל הגופים הללו נאלמו באחרונה, וקולם אינו נשמע. יותר מכך: אנו שומעים כיום שההנחות לגבי קצב צמיחת המשק ב-2012 שבהן השתמש משרד האוצר היו אופטימיות יחסית להערכות של גופים אחרים, עובדה שהייתה צריכה לזכות לחשיפה ציבורית עוד במועד הדיונים לקראת אישור התקציב. בהעדר שקיפות נהיה חשופים לסיכון התיאורטי שיחסי כוחות לא שקולים בין הדרג הפוליטי לדרג המקצועי במשרד האוצר יאפשרו שהתקציב יתבסס על הנחות עבודה שאינן מקובלות על כלכלנים אובייקטיביים.

המסקנה השנייה היא שחייב להתקיים תהליך קבוע של בקרה במהלך השנה, בקרה שתהיה חשופה לציבור: פרט למעקב אחר ביצוע התקציב (כולל עידכון תחזית הביצוע ליתרת השנה), צריכה להתבצע גם הערכה מחדש של ההתפתחויות בסביבה הכלכלית. אם ההתרחשויות בפועל חורגות ממה שנצפה במועד האישור של התקציב - אזי המשמעויות, ובמידת הצורך עדכון נגזר של התקציב והגירעון, צריכים להיות נחלת הכלל. נדגיש: הנקודה אינה שתחזית הצמיחה של המשק אינה מתממשת בפועל - אלא שתחזית ההכנסות ממיסים אינה מתממשת ולכן תחזית הגירעון אינה מתממשת, וחשוב להבין מה מציעה הממשלה ומה מחליטה הכנסת כתוצאה מכך. נשים לב שבכירים לשעבר במשרד האוצר טוענים כיום שהסטייה מתוואי התקציב הייתה ידועה כבר בחודש ינואר 2012, וחוסר הטיפול בבעיה הוא שילוב של חולשה פוליטית של הממשלה (שהביאה כנראה להקדמת הבחירות) וחוסר תגובה נאותה מצד כלכלני האוצר. את זה איננו יכולים לקבל: לא את ההפקרה ע"י הדרג הפוליטי, ולא את חוסר הנאמנות מצד הדרג המקצועי במשרד האוצר.

טעות טכנית, או אי-הבנה של המציאות?

ממה שמתפרסם ניתן להבין שהגידול החריג בגירעון הוא תוצאה משולבת של גידול בהוצאות הממשלה וירידה בהכנסותיה, כשעיקר ההשפעה מיוחס לירידת ההכנסה. ירידת ההכנסה נובעת - כך נמסר לנו - מקצב צמיחה נמוך מזה שאומץ בתחזית הכלכלית שליוותה את דיוני חוק התקציב. בהעדר נתונים קשה להעריך עד כמה תרמו הסעיפים השונים לירידת ההכנסה ממיסים. מן הסתם, אנחנו רשאים לצפות מהגופים הכלכליים שיספקו תשובות משלהם לשאלה זו, ומהתקשורת שתבצע הערכה כלכלית עצמאית ולא תעסוק רק בדברור בעלי העניין.

עד כמה גובה הגירעון הוא בעייתי? חלק מהכותרות בתקשורת יצרו רושם שמדובר באסון. אין הדבר כך. חלק מהגידול בגירעון נובע באמת מההאטה הכלכלית במשק, ובכל המדינות קיימת תופעה רצויה של "מייצבים אוטומטיים" שפירושה שהאטה כלכלית מביאה אוטומטית להגדלת הגירעון הממשלתי ובכך משככת מעט את עוצמת ההאטה הכלכלית. חבל ליצור בהלה מיותרת בגין השפעות מחזוריות.

אבל יש כאן בעיה עקרונית, שאולי אינה מחזורית-גרידא: המשק הישראלי לא נקלע בשנת 2012 למיתון כלכלי בלתי צפוי שהיה יכול להצדיק את ההחטאה הניכרת בתחזית ההכנסות. אחרי הכל מדובר במשק שצמח בקצב נאה, וגם אם מדובר בהאטה מול שנת 2011 - קצב הצמיחה אינו נמוך משמעותית מזה שאומץ כתחזית לשנת 2012. לכן ההבנה מהו מקור הטעות מחייבת ירידה לעומק הפרטים. ייתכן בכלל שלא מדובר רק בטעות חיזוי, אלא שמדובר בבעיה כלכלית אמיתית, באי-הבנה של המציאות: ייתכן שאנו משלים את עצמנו, וששיעורי המיסוי הנוכחיים אינם יכולים לאפשר את גודל תקציב ההוצאה הנוכחי ובוודאי שלא את זה שנגזר מההבטחות הפוליטיות לטיפול בשאלות חברתיות בשנים הקרובות.