על מינוי נגיד חדש לבנק ישראל

סטנלי פישר - הנגיד הנוכחי של בנק ישראל - הודיע על כוונתו לפרוש מתפקידו בחודש יוני הקרוב. פישר הוא נגיד שהצליח לכל הדעות. הוא דור רביעי לסוג ייחודי של נגידים. מיד עם פירסום כוונתו לפרוש עולה השאלה הציבורית מי יכול להיכנס בנעליו הגדולות. אז אין לנו בעיה מיוחדת למצוא מחליף לרוה"מ, לשרים, לרמטכ"ל, לשופטים העליונים - ודווקא לתפקיד הנגיד קשה למצוא מועמד מתאים? מאיפה זה בא? יש לדברים רקע.

הטראומה של מנדלבאום

בשנת 1982 מונה דר' משה מנדלבאום, כלכלן ממשלתי ותיק, לנגיד בנק ישראל. הבחירה במנדלבאום, ששימש אז משנה לנגיד (ארנון גפני) והיה מזוהה עם המפד"ל, באה על רקע מחלוקת בין המפלגות הפוליטיות העיקריות לגבי זהות הנגיד, ובחירה של שר האוצר יורם ארידור במועמד של פשרה. בהמשך, מנדלבאום נתפס כנציגו של שר האוצר בבנק המרכזי.

הימים היו ימי אינפלציה דוהרת, שהלכה והואצה. מי שבגר בתקופה שאחרי כיבוש האינפלציה, בעידן של יציבות מחירים, יתקשה להבין זאת, אבל באותה תקופה נאבקו הכלכלנים בשאלה כיצד יש לייצב את המחירים. אחת התכניות, זו שאומצה על-ידי שר האוצר ארידור, הייתה ייצוב "מלאכותי" של קצב האינפלציה כדי להקטין מיידית את שונותה ולהביא בהמשך לריסונה. החוכמה המקובלת עד אז, לרבות זו של ספרי הלימוד, גרסה שאינפלציה היא תופעה של עודף ביקוש מיצרפי והריפוי לה הוא באמצעות ריסון פיסקלי. המנגנון האינפלציוני השתלט על כמות הכסף והמדיניות המוניטרית הפכה "מסתגלת" - לא מובילה. ייחודה של התכנית היה שהיא טיפלה במחירים - לא בביקושים, כשהתפיסה שביסודה היא שמדובר בתופעה אינרציאלית, המזינה את עצמה. אין מדובר בתכנית הזויה, אלא בתכנית שמטרתה הייתה להאט את קצב האינפלציה ע"י השתלטות נומינלית על מחולליה - בעיקר קצב הפיחות של השקל ("תכנית הדולריזציה"). זו למעשה פעולה ישירה על הסימפטומים של המחלה. וריאציות שונות של הגרעין הרעיוני של תכנית זו כבר הסתובבו שנים לפני כן במשרד האוצר ובבנק ישראל.

התכנית נכשלה. המשק איבד במהירות את יתרות המט"ח שלו וקצב האינפלציה התבדר והלך עד שבסופו של דבר הונהגה ב-1985 תכנית חירום כלכלית ("התכנית לייצוב המשק"), שנהגתה והובלה כבר ע"י צוות הנהגה אחר (שמעון פרס כראש ממשלה, יצחק מודעי כשר האוצר ומיכאל ברונו כנגיד בנק ישראל). בינתיים התחולל מאבק פוליטי ומקצועי סביב התכנית. זו הייתה תקופה סוערת: בחירות כלליות (1981) שהביאו לשסע בעם, מאבק פוליטי סביב פינוי חצי האי סיני (1982), מלחמת לבנון (1982), והתמוטטות מניות הבנקים בבורסה והלאמת רוב הבנקים (1983). במאבק על תכנית הדולריזציה שירת מנדלבאום בנאמנות את שולחו, כשלצורך כך הוא דיכא דעות עצמאיות שהועלו ע"י כלכלני בנק ישראל ומנע דיון מקצועי בתוך הבנק. החוויה יצרה משקעים קשים בבנק ישראל. היא המחישה את הסכנה של השתלטות פוליטית על בנק ישראל.

מנדלבאום לא זכה להשלים את כהונתו. על רקע פרשת מניות הבנקים שהתפוצצה ב-1983 הוקמה ועדת חקירה ממלכתית ("ועדת בייסקי") שהביאה להדחתו.

עידן הפרופסורים

מינויו של מיכאל ברונו לנגיד בנק ישראל (1986) פתח תקופה חדשה בתולדות הבנק המרכזי, שנמשכה ברציפות מאז 1986 ותגיע אולי לסיומה בעוד מספר חודשים עם סיום כהונתו של סטנלי פישר. בסה"כ, מדובר ב-27 שנים שבהן כיהנו נגידים שהובאו לתפקיד מחוץ למערכת הכלכלית, בדרך כלל מהאקדמיה (בניגוד לכך, שלושת הנגידים הקודמים היו כלכלנים ממשלתיים שצמחו בתוך המנגנון הציבורי). הבחירה באישים בעלי יוקרה אקדמית יצרה לנגידי בנק ישראל מעמד עצמאי, שמאפשר להם גם לקרוא תגר על הממשלה במידת הצורך.

מדובר בארבעה נגידים: מיכאל ברונו (1986), יעקב פרנקל (1991), דוד קליין (2000) וסטנלי פישר (2005). מיכאל ברונו היה הראשון ביניהם. מתוצריה המובחרים של האוניברסיטה העברית, הוא היה מין דמות של שאול המלך - מנהיג עממי וצנוע, מקובל על הכלכלנים ובעל שם עולמי בתחומו. ברונו היה מומחה לכלכלת ישראל והועסק בשנים שלפני כן כיועץ למשרד האוצר ולשרי הממשלה, ולפני שמונה הוא עמד בראש הצוות (החיצוני לבנק ישראל) שבנה את התכנית לייצוב המשק. ממשיכו, יעקב פרנקל, כבר היה גירסא שונה מעט: כלכלן שירד מהארץ וקנה לו פירסום עולמי כפרופסור באוניברסיטת שיקגו ואח"כ יוקרה בינלאומית ככלכלן הראשי של קרן המטבע הבינלאומית. דוד קליין הוא היחיד שלא הגיע מהאקדמיה: הוא הובא לבנק ישראל מהסקטור הפרטי (בנק לאומי) ע"י מיכאל ברונו והתמנה לחבר ההנהלה הבכירה ומנהל המחלקה המוניטרית שהוקמה אז. דעתן וממוקד, הוא שמר על ריחוק מהדרג הפוליטי ולחם על עצמאות הבנק המרכזי ועל זכותו לבקר את הממשלה.

עם סיום תפקידו, היו הכל שבויים בקונספציה של נגיד בעל שיעור קומה בינלאומי. התפקיד עבר מיתוג, וסטנלי פישר הוא כבר צעד נוסף בכיוון. פרופסור לכלכלה בעל שם עולמי וניסיון עשיר בכלכלה מדינית, פישר אפילו לא היה אזרח ישראלי: הוא "עשה עלייה" (והחל ללמוד עברית) לרגל המינוי לנגיד הבנק.

בנק ישראל מול הדרג הפוליטי

רצף נגידים אלו ביצר את מעמדו של הבנק המרכזי כגוף מקצועי, אחראי, עצמאי וא-פוליטי, המהווה משענת יציבה לניהול הכלכלי של המשק ומשקל נגד לדרג הפוליטי, שנתפס לעיתים כבלתי אמין, ולכלכלני הממשלה (למגינת ליבם של כלכלני האוצר). יש בכך אולי דמיון בין מעמדו הציבורי של בנק ישראל לבין זה של בית המשפט העליון בנושאי חוק - סוג של "שומר הסף". הנגידים הקפידו גם על טיפוח עוצמה לטווח הארוך: גיוס כוח אדם מובחר לבנק המרכזי ושמירה על מינויים מקצועיים - נקודה לא טריוויאלית במציאות שבה פוליטיקאים ששים למלא את שורות הניהול במוסדות ציבוריים ב"אנשי שלומנו". בגלל מעמדו המקצועי הבינלאומי, בנק ישראל מהווה גם מליץ יושר לראשי הממשלה השונים בפורומים הבינלאומיים.

הבדל המעמד הציבורי נובע מגורל שונה. הדרג הפוליטי נמצא בלחץ רצוף לרצות את בוחריו. הוא נדרש לבצע קסמים: לתת עוד ועוד שירותים והטבות לציבור (ברומא קראו לזה Panem et Circenses - "לחם ושעשועים") מבלי לגבות מהם מחיר על כך. המנגנון הדמוקרטי האכזרי והשטחיות של הדיון הציבורי מכתיבים לדרג הפוליטי מציאות סיזיפית של לשאת חן, לפברק מציאות, ליצור דימוי. לנגיד בנק ישראל אין גורל קשה כל-כך, והוא יכול לשמור על כללי פעולה מקצועיים יותר. עם זאת, גם הוא אינו פועל בסרט מצוייר: נגיד הבנק צריך להיות פוליטיקאי, צריך לעסוק הרבה בשיווק הבנק המרכזי (ראו כיצד יחידות ההסברה, קשרי החוץ והעיתונות בבנק ישראל הפליאו לצמוח בתקופה האמורה), ולהיזהר מהאפשרות שבמקרה של משבר - הדרג הפוליטי ישסה בו את הציבור כדי להציל את עצמו (ראו את חוסר הגיבוי הפוליטי לבג"צ, לאגף התקציבים במשרד האוצר, וכו'). לכן חשוב לנגיד לשמור ש"יהיה מחננו טהור": ראו כיצד מעמדו של בנק ישראל בעיני הציבור נפגע כנחשפה שערוריית שכרם הגבוה של עובדי הבנק.

יש לקחים?

יש אולי לקח חיובי מרצף הנגידים שתואר: חשיבות מעמדו העצמאי, המקצועי והרציני של הבנק המרכזי, וחשיבות מינויו של אדם בעל שיעור קומה מקצועי ואישי, שיהיה בעל עוצמה שתאפשר לו לנהל את הרשות המוניטרית מתוך ראיית שליחות ציבורית ואומץ לעמוד על דעתו המקצועית מול התנגדויות חיצוניות. והדוגמאות ההיסטוריות חשובות: מיכאל ברונו הצליח לא רק להכתיב מדיניות כלכלית נועזת שהצילה את המשק, אלא גם להשרות אווירה מקצועית ואנושית שהרגיעה את הדיון הציבורי. סטנלי פישר אחראי אישית למספר רפורמות מבניות חשובות בבנק ישראל, אבל גם לאווירה הרגועה ששררה בהנהגה הכלכלית למרות המשבר הפיננסי הבינלאומי.

אבל יש גם שני דברים מיותרים בהיסטוריה של בנק ישראל: ראשית, אין סיבה להמשיך לייבא נגידים - גם כי אין סיבה ממשית לכך, גם כי לפי סדר האבולוציה עד כה נצטרך הפעם לייבא נגיד גוי (חו"ח!). אולי כדאי גם להתעורר לפני שיעלה בדעת מישהו להרחיב את השיטה ולייבא גם רמטכ"לים, שופטים עליונים ונשיאים מחו"ל. הדבר השני המיותר הוא מינוי פרופסורים לכלכלה לתפקיד נגיד הבנק: זהו כנראה מהלך שמקורו במצב של חוסר אמון מוחלט בכלכלנים, ובעיקר בפוליטיקאים שממנים אותם. זהו מהלך שהיה הכרחי בתקופת משבר כלכלי המשולב במשבר אמון. זהו מהלך של מראית עין - לא של מהות: בכל נקודת-זמן מועסקים ע"י הבנק כלכלנים אקדמיים בתפקידי ייעוץ למחלקות השונות, ולעיתים גם בניהול ממשי (חטיבת המחקר). הוועדה המוניטרית, הקובעת את שיעורי הריבית מאז שהוקמה ב-2012, כוללת שלושה פרופסורים לכלכלה. פרופסורה אינה דרישה קבילה לתפקיד של נגיד בנק מרכזי - היה אפשר להתמקד בהיכרות עם המשק הישראלי, ניסיון בניהול אירגונים גדולים, מנהיגות, ואולי חשיפה לאירגונים כלכליים בינלאומיים. יש מספיק כלכלנים מוכשרים ובעלי שיעור קומה בשירות הציבורי ובמשק הפרטי שיכלו להתמודד על התפקיד ואין צורך להפוך את ראשות הבנק המרכזי לפתרון פנסיוני לפרופסורים לכלכלה, כמו שנעשה למוסד הנשיאות.