הגיע זמן להנהיג פנסייה ממלכתית - כמה עקרונות של מערכת פנסייה אלטרנטיבית

בישראל, כמו ברוב מדינות העולם המפותחות, מסתמנת בדור האחרון רווחה-לכאורה של קבוצת בני הגיל השלישי. קבוצת אוכלוסייה זו גדלה בקצב מהיר, הן בגלל עליית תוחלת החיים שמקורה בשיפור הטיפול הרפואי ואיכות החיים, והן בגלל גאות מחזורית של שיעורי הילודה שחלה בשנים שלאחר מלחמת העולם השנייה ויצרה את תופעת ה-"בייבי-בום" - קבוצת אוכלוסייה שמגיעה בימינו לגיל פרישה ממעגל העבודה. הירידה המתמשכת של שיעורי הילודה בדור האחרון מעצימה עוד יותר את גידול משקלה היחסי של שכבת-גיל זו בכלל האוכלוסייה. גידול מוחלט ויחסי זה של קבוצת האוכלוסייה המבוגרת ניכר בדפוסי צריכה ובהגדלת חשיבותה של קבוצת גיל זו בהכוונת התפתחותם של ענפי המשק לכיוון של שירותים ייעודיים (רפואה, סיעוד, דיור, ניהול עושר, פנאי).

רמת חייהם החומרית של בני שכבת-גיל זו גבוהה יחסית לעבר, בגלל הסדרים פנסיוניים נוחים ושיפור ברמת הבריאות שמאפשר להם לנצל יותר שנים ברווחה כלכלית ובעיסוקי פנאי. זה נשמע מצויין: השיטה של החיסכון הפנסיוני הצליחה לכאורה, והיא מבטיחה כיום ליותר אנשים סיכוי ליהנות מעצמאות כלכלית לעת זיקנה מבלי להזדקק לשירותי רווחה ממשלתיים או להיות לנטל על משפחותיהם. אלא שמאחורי המגמה החיובית מסתתרים שני תהליכים בעייתיים: האחד - אי-שיוויון הולך וגדל בתוך קבוצת אוכלוסייה זו שנגרם ע"י הסדרי פנסייה נוחים שחלים רק לגבי חלק מהם בעוד שאחרים נידונים למצוקה כלכלית; השני - עלייה מתמשכת ובעייתית של הנטל הכולל של הבטחת רווחה כלכלית זו הנישא כיום ע"י האוכלוסייה העובדת: במה שקרוי "יחס התלות", המונה (גודל האוכלוסייה בגילאי 0-19 ו-+65) מכביד יותר ויותר על המכנה (גודל האוכלוסייה בגילאי 20-64).

נתחיל בבעייה הראשונה: אי-השיוויון בקרב האוכלוסייה הקשישה הוא בולט. מספיק שנטה מבטנו הצידה כדי שנראה את האנשים שנותרו בצידי הדרך, אלו שאינם זכאים להסדרים פנסיוניים מספקים: עצמאים שלא מצאו לנכון לחסוך לפנסייה, מן-הסתם מתוך קוצר-ראייה כלכלי, שכירים-לשעבר שנכללו בהסדרי שכר שמאפשרים למעסיקים להגדיר נתחים גדולים משכרם כרכיבים לא-פנסיוניים, אנשים שבילו שנים במשרות חלקיות/עונתיות/זמניות שלא כללו הטבות פנסיוניות, שכירים שלא שמרו על רציפות תעסוקתית שתאפשר להם לצבור זכויות פנסיוניות מלאות, ועולים חדשים שעלו בגיל מבוגר מכדי שיספיקו לצבור את מלוא הזכויות מאז עלייתם לארץ. לעומתם, יש בישראל מסה גדולה של "מסודרים": עובדים שפרשו מהסקטור הציבורי וכלולים בהסדרי "פנסיה תקציבית", עובדים בסקטור הפרטי במקומות עבודה שבהם הונהגו הסדרי שכר קיבוציים, שכירים שנהנו מ-"ביטוח מנהלים", ועוד. שכבת אוכלוסייה זו של ה"מסודרים" נהנית מביטחון סוציאלי המתבטא לא רק בקבלת קיצבה שוטפת אלא במקרים רבים גם בזכויות הנמשכות "לכל החיים" ואף עם זכויות הורשה לשאירים. עד כדי כך השתרש ההסדר הפנסיוני בישראל שלגבי חלק מהאוכלוסייה הוא כולל גם "פנסיית גישור" - זכות לעובדים שפרשו ממקומות עבודה בגילים צעירים-יחסית לקבלת קיצבה לתקופת הביניים שבין מועד הפרישה ממקום העבודה ועד ליום שבו יגיעו לגיל שבו יהיו זכאים לקבל קיצבה פנסיונית (ראו: עובדי מערכת הביטחון, אבל עוד רבים אחרים). וכך, אנו פוגשים מקרים של קיצבאות פנסיוניות נדיבות, לעיתים אף עצומות, ולצידם מקרים של מצוקה כלכלית קשה.

לכאורה, החיסכון הפנסיוני הוא אופציה של העובד: הוא אמור לדאוג לעתידו ע"י השתייכות להסדר פנסיוני מתאים, והוא חופשי להחליט אם ובכמה להגדיל את החיסכון הפנסיוני שלו ע"י תיגבורו באמצעות מסלולי חיסכון פרטיים (ראו: קופות גמל). כלומר, מתקיים לכאורה הכלל החינוכי שקבעו חז"ל "מי שטרח בערב שבת - יאכל בשבת". ולכן למה שנתלונן על כך שיש כאלו שיש להם הסדר פנסיוני ("נמלים") ולעומתם כאלו שאין להם ("צרצרים")? והרי אלו שיש להם חיסכון פנסיוני "טרחו בערב שבת"? אלא שזה לא כל-כך פשוט. ממש לא.

כשמסתכלים על הסדרי הפנסיה הנפוצים בישראל - 'פנסיה תקציבית' ופנסיה של 'קרנות הפנסיה' הוותיקות - מבינים שלא מדובר כלל ב"מי שטרח בערב שבת": עובדי הסקטור הציבורי היו זכאים למה שקרוי "פנסיה תקציבית", כלומר הם זכאים למעשה לקבל שכר מהמדינה (או מהרשות המקומית) לכל חייהם - לא רק למשך תקופת העסקתם - מבלי שנדרשו לחסוך בעצמם לפנסיה ומבלי שהמעסיק הפריש עבורם כספים לשם כך. התוצאה היא שתקציב הפנסיה הזו ימומן בעתיד ע"י משלם המיסים באותה עת - אין בכלל חיסכון שנצבר, ואין שום נמלה: "הנמלה" במציאות הנוכחית היא מן-הסתם בני הדור הבא שייאלצו לשאת בנטל הפרנסה של הדור הקודם. בעולם קסום וחסר-דאגה זה של יצירת קיצבאות פנסייה "יש מאין", אין פלא שהשתרש המנהג להעלות את הפורשים לפנסייה בדרגות לקראת הפרישה: ממילא הרי אין מקור כספי מתוקצב להוצאה עתידית זו, אין מישהו שמקבל החלטה על חשבונו-הוא - הכל ישולם ע"י בני הדור הבא. הנדיבות הזו הביאה לכך שהסקטור הציבורי צובר התחייבויות עתידיות בקצב מהיר, והן אינן גלויות לציבור, לפחות לא באותה מידה כמו חוב ממשלתי רגיל. זוהי הסיבה שהסקטור הציבורי עבר לפני מספר שנים לפנסייה צוברת במקום פנסייה תקציבית, אלא שהסדר זה לא הוחל רטרואקטיבית וההתחייבויות הן עצומות ועדיין ממשיכות לתפוח (בגין עובדים שעדיין צוברים זכויות לפי כללי הפנסייה התקציבית).

גם העובדים השייכים להסדרי הפנסייה ההסתדרותיים נהנים מקיצבת פנסייה שאינה נגזרת למעשה מהחיסכון הפנסיוני שצברו: הם ומעסיקיהם מפרישים אמנם הפרשות פנסיוניות במהלך חייהם וזכאים לקבל כתוצאה מכך קיצבה פנסיונית, אבל אין בחיסכון הנצבר כדי לממן את תשלומי הפנסייה הצפויים. הנדיבות שננקטה כלפי העובדים בגיבוש תנאים פנסיוניים אלו - מן-הסתם פרי ליקוי תכנוני ולאו-דווקא כוונה רעה - מביאה לכך שלקרנות הפנסיה הצטבר גירעון אקטוארי עצום, שהולך וגדל במקביל להתארכות תוחלת החיים: אין מספיק כסף כדי לעמוד בהתחייבויות לעמיתי הקופות. גירעון אקטוארי זה משולם בחלקו ע"י משלמי המיסים הנוכחיים (בדרך של הנפקת אג"ח מדינה בתנאי ריבית מועדפים לקרנות הפנסיה) ובחלקו הוא אינו מטופל: הוא ישולם - כך מקווים היענים - ע"י משלמי המיסים בעתיד (אלו שיסגרו את הפער בעתיד).

איך שלא נסתכל על התמונה לא נימלט מהמסקנה הבאה: אין במערכת הפנסיונית בישראל מבנה של צבירת חיסכון היום למימון פרישה מעבודה בעתיד, אלא סוג של הסדרים מורכבים שמהותם להבטיח שקבוצת בני הגיל השלישי תחיה ע"ח הדור הבא. אין חיסכון נצבר, אין כאן "מי שטרח…", אין אוצר שגנוז עמנו לגיל השלישי, אין כיסוי אקטוארי סביר. במקום זאת ישנה פצצת-זמן מתקתקת, יש טבלאות סתומות וערפל קרב, יש מציאות שבה משק בית רגיל אינו מסוגל להבין מה צפוי לו לעת פרישה מעבודה ולכן ממילא אינו יכול לתכנן פיננסית את חייו, ישנה שיטה שרירותית שמטילה את הנטל (הלא-ידוע) על בני הדור הצעיר ועוד מרשה לעצמה לחלק הטבות ללא-חשבון למעטים. אנחנו במציאות שבה מעטים חיים על חשבון הרבים, וזקנים חיים על-חשבון צעירים (שעדיין אינם מבינים זאת). וכל זה קורה בעולם שבו תוחלת החיים ממשיכה לעלות ואיתה מתרחב הפער הבלתי-סביר בין הבעייה לבין מרחב הפתרונות. ובינתיים כולנו חיים בגן עדן של שוטים, וממשיכים להילחם על הטבות: על השארת גיל הפרישה לפנסייה ללא שינוי, על שמירה על גיל פרישה שערורייתי לנשים, על הבטחת פנסיית גישור לפורשי מערכת הביטחון, על זכויות השאירים ועל הגבלת שיעור ההפרשה לפנסיה. וכאילו לא די בכך, אנו מבטיחים לבני הדור השלישי הטבות נוספות, חוץ-תקציביות (עוד קונץ) בצורת הנחות בתשלומי מיסים לסוגיהם, ללא שיש לנו הבנה באיזו עלות מדובר עבור משלמי המיסים (בניגוד לסעיפי הוצאה, שהם גלויים - ויתור על הכנסות הוא סמוי מבחינת הציבור) וללא שיש בידנו הסבר מדוע משק בית מסויים זקוק לתמיכה נוספת זו.

כמה זמן זה עוד יכול להימשך? קטונתי מלהכיר את הנתונים המיצרפיים ואת התרחישים שיביאו לקריסת המערכת הפנסיונית הקיימת. אבל כל עוד המערכת הקיימת ממשיכה לפעול - אנו מקצינים את הבעייה ומקרבים את הקריסה. ובינתיים, נמשכת התופעה המדאיגה של שכבת אוכלוסייה פרזיטית ששומרת על רמת חיים חומרית מוגזמת על חשבון הדור הבא, וזאת תוך הפגנת אי-שיוויון מקומם בין משק בית אחד לשני. ככל שהתהליך נמשך, הדור הצעיר צריך לא רק לשאת על גבו את פרנסת הדור הקודם, שחי לו ברווחה מוגזמת, אלא גם להכין את עצמו לעולם שבו הוא יפרוש מעבודה ויסתבר לו שהאוצר נגנב ממנו: לא יהיה לו אוצר שיממן לו את התקופה שלאחר הפרישה ממעגל העבודה. כי המשחק הפנסיוני שבו אנו משתתפים אינו משחק Win-Win, אלא "משחק סכום-אפס": כנגד כל פנסיונר שחי ברווחה ישנם (ויהיו) אחרים שישלמו את המחיר.

מה אפשר היה לעשות כדי לתקן את המערכת, כדי להבטיח פתרון יותר צודק חברתית, הן לרוחב (אי-שיוויון) והן לאורך (בינדורי)? אינני מומחה למערכות פנסיוניות, ואשמח אם רשימה זו תעורר תגובות של מומחים כאלו, ובכל זאת הייתי מציע כמה עקרונות למערכת פנסיונית אחרת:

1. קיצבה פנסיונית בסיסית אחידה - מן הראוי היה לקבוע תכנית פנסייה בסיסית שתקיף את מלוא האוכלוסייה, ולא רק את אלו שזכאים כיום לקיצבה פנסיונית. בניגוד לשיטה הקיימת, התוכנית תבטיח קיצבת פנסייה בסיסית אחידה לכל האנשים, כזו שאינה תלוייה בשכרו של העובד, בגובה ההפרשות המצטברות שלו או בוותק הפנסיוני (שנים) שצבר. גובה הקיצבה ייקבע תוך התייחסות לשכר הממוצע במשק (% ממנו). קיצבה פנסיונית בסיסית אחידה תחול על כלל האוכלוסייה שהגיעה לגיל הקובע, לרבות אנשים (ונשים) שעבדו במהלך השנים במשק ביתם, עולים חדשים וכו'
2. השתייכות תלויית-גיל - הזכאות לקבלת קיצבת פנסיה צריכה להיות תלויית-גיל - לא תלויה בשאלה אם הפרט ממשיך להשתייך למעגל העבודה, וזאת כדי שלא ליצור מניע שלילי לבני הגיל השלישי להמשיך ולעבוד כרצונם. דבר נוסף: רצוי לעדכן מעת לעת את גיל הזכאות לקבלת קיצבה כדי להתאימו להתארכות תוחלת החיים וכדי למנוע נטל תקציבי כבד מידי על המערכת
3. האחדה של הפנסייה עם קיצבת הזיקנה - האופי האחיד של הקיצבה הפנסיונית המוצעת כאן והעובדה שהיא תלויית-גיל (ולא מצב תעסוקתי) הופך אותה למעשה לתואמת קיצבת-זיקנה. ואכן, אני סבור שיש למזג את שני המושגים. נראה לי גם שרצוי שהביטוח הפנסיוני יהיה ממלכתי, בגלל אופיו הייחודי
4. דיפרנציאציה של קיצבאות - לפרטים שונים ישנם צרכים שונים, ונראה לי שהדרך הנכונה לענות על צרכים דיפרנציאליים (רפואיים, סיעודיים) היא ליצור דיפרנציאציה שמבוססת על צרכים אלו. זו אולי גם הזדמנות לטפל בביטוח הסיעודי ברמה הממלכתית, ע"י הבטחת ביטוח סיעודי אחיד בתוך תכנית הפנסייה
5. תיגבור החיסכון הפנסיוני במסלולים פרטיים - מעבר לקיצבת הפנסייה האחידה שבבסיס הביטוח הפנסיוני הממלכתי, יוכלו משקי הבית לצבור לעצמם כספים כדי להגדיל את החיסכון הפנסיוני שעומד לרשותם. תיגבור זה של החיסכון ייעשה במסלולים פרטיים. הדגש כאן הוא שהמדינה אינה צריכה לעודד חיסכון פנסיוני פרטי (מעבר לקיום הפנסייה הממלכתית) ע"י הטבות מס: מרגע שקיים פתרון בסיסי שמקיף את כלל האוכלוסייה, שאלת החיסכון הפנסיוני הנוסף נתונה להחלטה פרטית של משק הבית ואינה קוראת להתערבות או לעידוד ממשלתי. האמור מתייחס לריבוי מקלטי המס הקיימים כיום סביב החיסכון הפנסיוני לסוגיו, שכולם מיותרים ומשמשים בעיקר ליצירת מיסוי רגרסיבי (ראו לדוגמא איזה עשירונים נהנים כיום מהטבות המס שסביב ההפרשה לקרנות ההשתלמות)
6. תיקצוב סגור - תכנית פנסייה ממלכתית צריכה לשאת את עצמה, כלומר להיות במצב שהיא מממנת את הקיצבאות ע"י ההפרשות של חוסכים. למימון המערכת הפנסיונית יוגדר שיעור הפרשה לפנסייה שיחול על כל רכיבי השכר של הפרט, כבר מהיום הראשון לעבודתו. לא מדובר באיזון שוטף אלא בטווח הארוך, בצבירת עתודות שנגזרות הן ממגמות דמוגרפיות ארוכות-טווח (גידול משקל האוכלוסייה הנתמכת) והן מהצורך לצלוח מחזורי עסקים (במצבים של האטה כלכלית צד התקבולים עלול להיפגע). המשמעות היא שיש למנוע גרעונות אקטואריים מצד אחד, ומצבים של "שאיבת" עודפים למימון גרעון ממשלתי ("מס הכנסה ב").

אינני מתיימר לומר שמה שהוצג כאן הוא תוכנית, או אפילו סקיצה: זהו רק ניסיון לעורר את הדיון הציבורי בדבר נחיצותה של רפורמה ולהציע עקרונות למערכת פנסיונית שונה, מכלילה, שיוויונית ושאינה מהווה פצצת-זמן מתקתקת כמו המערכת הנוכחית. יש בוודאי עקרונות נוספים ראויים, יש בוודאי דרך להפוך רסיסי רעיונות לתוכנית מגובשת, ויש בוודאי מרחב פוליטי שבו רפורמה סבירה ניתנת לאימוץ בהסכמה.

נקודה אחרונה למחשבה: העובדה שהסדרי הפנסייה הקיימים, המאפשרים למעטים לחיות על-חשבון הרבים ולדור המבוגר לחיות על-חשבון הדור הבא אינם ניתנים עוד לקיום - פירושה שחייב לחול שינוי לרעה במצבם של אלו שנהנים מההסדר הנוכחי, בין שמדובר בבכירי השירות הציבורי, בבכירי המשק הפרטי או בגימלאי מערכת הביטחון. זה יהיה כואב, אבל אין ברירה כי המצב הנוכחי אינו צודק ואינו ניתן לקיום. הוא אינו צודק כי לא מדובר בזכויות שהושגו בעמל אלא בהיסח הדעת, באקראי, וללא תכנון נאות של ההשלכות התקציביות (ראו את הניסיון הנמשך לתקן את גיל הפרישה ממערכת הביטחון), והוא אינו ניתן לקיום כי מדובר בבועה שחייבת להתפוצץ. רפורמה צריכה לתקן עיוותים: להגדיל את רשת הביטחון לאוכלוסיות פגיעות, להקטין את אי-השיוויון הבוטה בין בני הגיל השלישי, וליצור חלוקה צודקת יותר של העוגה בין אוכלוסיית הגיל השלישי לבין השייכים למעגל העבודה.