האמנם הפעלת חוק נתוני האשראי תפגע באוכלוסייה המוחלשת?

אזעקה!

העיתון 'דה-מרקר' פירסם רשימה של ימית נפתלי - ראש תחום כלכלה ומחקר בינלאומי במכון ירושלים למחקרי מדיניות - שבה הכותבת מזהירה מפני השלכות חברתיות חמורות שתיגרמנה בגלל הפעלתה הצפויה של מערכת לשיתוף נתוני אשראי של הלווים (ראו כאן). הכותרת כשלעצמה מבהילה: "דירוג אשראי - החלטה דורסנית שקורבנותיה הם העניים: הפרויקט החדש של בנק ישראל הוא אסון כלכלי גורלי לאוכלוסיות עניות ממעמד כלכלי־חברתי נמוך. כל מי שיעשה טעות פיננסית אחת, או יקבל החלטה קטנה שגויה — הדבר ישפיע על העתיד הכלכלי שלו". מדובר לכאורה באסון מעשה ידינו: החלטה דורסנית, קורבנות, אסון כלכלי גורלי, מערכת נוקמת ונוטרת - לא פחות! ואם חשבתם שהכותרת הגיעה ממוחו הקודח של העורך - באה הרשימה וחוזרת על הקביעות שבכותרת, עד למסקנה הנחרצת: "בשורה התחתונה, הבחירה לעודד ציוני אשראי היא בחירה חברתית להקריב עניים, חרדים וערבים. בפועל, ציון כזה עשוי להרוס כל אפשרות לתנודתיות כלכלית־חברתית. כך, במקום לטפל בריכוזיות הבנקים ולעודד יוזמות לתחרות, בנק ישראל ממשיך לסגור על האזרח הקטן."

האמנם?

קצת רקע למה שעומד לקרות

בישראל לא קיימת כיום מערכת חיצונית לדירוג סיכוני אשראי של לווה פרטי (משק בית). בהעדר מערכת חיצונית כזו, הערכת הסיכון היא אחריותו של המלווה. ואכן, כל מלווה נאלץ לבנות לעצמו 'תורה' משלו לצורך הערכת סיכון האשראי. בישראל של לפני שני עשורים הבעייה הזו היתה שולית: רוב האוכלוסייה כמעט ולא השתמשה באשראי צרכני (למעט הנוהג הנפוץ של 'משיכת יתר' בחשבון העו'ש), והאשראי לדיור - שהיווה את חלק הארי של האשראי למשקי בית - היה ברובו במימון ממשלתי ובמחיר אחיד. מאז חלו שינויים ניכרים בתרבות הפיננסית של הסקטור הפרטי: מערכת המשכנתאות בישראל הופרטה למעשה, כך שסיכון האשראי מוטל כיום כמעט במלואו על המלווים והם נדרשים להעריך אותו ולתמחר אותו; במקביל, השימוש באשראי צרכני הולך ומתרחב.

כיצד מתמודדים עם הצורך להעריך סיכון? חישבו לדוגמא על בנק משכנתאות בישראל של לפני עשור ויותר, שעיסוקו מתמצה באשראי לדיור ואין לו ממשק פעילות נוסף מול הלווה. לקוח בלתי-מוכר נכנס למשרדו ומגיש בקשה להלוואה לדיור. כדי להעריך את סיכון האשראי הגלום בעיסקה הספציפית עליו לאסוף נתונים על הלווה כדי לקבל מושג לגבי התנהגותו הפיננסית, ולתגבר את יכולת ההערכה שלו ע"י שימוש בנתונים נוספים, לא-פיננסיים (השכלה, מקצוע, מעמד בעבודה, ותק תעסוקתי, גיל, מצב משפחתי, בעלות על רכב פרטי, ועוד). למעשה, המלווה מגשש באפלה ונאחז בפיסות מידע שהוא אוסף על הלקוח, לפעמים באופן לא שיטתי, לפעמים תוך הישענות על נתונים בלתי רלוונטיים לסיכון, לעיתים תוך חדירה בעייתית לתחום הפרט.

במצב כזה יש יתרון בולט לבנק המסחרי של הלווה, שכן יש לו תמונה רחבה ומיידית על התנהגותו הפיננסית של הלווה. בעולם שבו האשראי לדיור מצוי כולו בידי הבנקים המסחריים - וזהו העולם הנוכחי בישראל - המשמעות של יתרון זה היא שהלווה נמצא עכשיו בידיו של הבנק: אף מלווה אחר אינו יכול להציע לו הצעה טובה יותר מהבנק הנוכחי שלו, שכן אינו מכיר אותו כמוהו. נכון אמנם שנתונים "רעים" על הלווה פתוחים בפני כל הבנקים (בנק ישראל מחייב אותם לשתף ביניהם מידע פרטני על מושכי המחאות ללא-כיסוי - "מושל"ך"), אבל היותו של לווה בעל התנהגות פיננסית "טובה" אינה תכונה ששקופה למלווים אחרים, כך שהם יוכלו להציע לו הצעות נגדיות כדי למשוך אותו אליהם.

המודל האמריקני שונה. מאחר שהבנקים בארה"ב קטנים, יש עניין לכולם לבנות מערכת משותפת שתאפשר להם לקבל מידע אובייקטיבי ומהיר על מאפייני הסיכון של הלווה: איסוף עצמאי של הנתונים וניתוחם הוא יקר מידי לבנק יחיד. לכן קיימים אירגונים מתמחים שתפקידם לאסוף נתונים שוטפים על ההתנהגות הפיננסית של משקי הבית ולספק אותם לנותני אשראי. היתרון של מערכת כזו הוא כפול: הוא מאפשר לנותני אשראי לקבל מידע זול ומיידי על פרופיל הסיכון של הלווה הפוטנציאלי ולגדר בכך סיכונים של טעויות בשיפוט, והוא מאפשר למבקשי אשראי שיש להם התנהגות פיננסית זהירה לשאת ציון אשראי גבוה (סוג של מדליה) על דש בגדם ולזכות בהצעות המתגמלות אותם על התנהגותם הנורמטיבית. ההשלכה ההתנהגותית של מודל כזה של שכר ועונש היא קריטית: משקי בית לומדים שאירועים שליליים של התנהגות פיננסית מצידם (אי-תשלום, פיגור בתשלום) יביאו לפגיעה בפרופיל האשראי שלהם (credit score) ויגרמו לפגיעה ביכולתם לקבל אשראי בתנאים נוחים. לכן הם משתדלים יותר.

יש חולשות ידועות למערכת כזו. יש לה פוטנציאל להפלות בין קבוצות אוכלוסיה מוחלשות לאחרות, יש לה פוטנציאל ליצור סטיגמות, יש לה פוטנציאל להכתים פרטים שטעו בעבר, ויש לה פוטנציאל לטעות במידע (אינפורמציה שגויה) או בשיפוט. אבל חולשות אלו כבר ידועות, ובמהלך השנים ננקטו צעדים כדי להבטיח את זכויות הפרט. בין השאר, הציון הניתן ללווה ידוע לו (האם אתם יודעים מהו פרופיל הסיכון שהבנק שלכם מייחס לכם ומדוע הוא לא נענה לבקשה שלכם?), המשתנים עליהם מבוסס הניקוד נבדקו כדי שלא יהוו בסיס לאפלייה גלויה או סמויה (האם אתם יודעים אם הפרמטרים עליהם ביסס הבנק שלכם את החלטתו אינם מפלים חלק מהלווים לרעה על בסיס מצב משפחתי, השכלה, מוצא?), ולמערכת יש אורך זכרון מוגבל כך שכל לקוח יכול לשפר את ציון האשראי שלו על-ידי התנהגות פיננסית נאותה - סוג של עיקרון ה"חזרה בתשובה" (האם אתם יודעים מהו אורך הזכרון של הבנק שלכם ועד כמה משפיעה העובדה שלפני חמש שנים נקלעתם לפיגור בהלוואה?). לכן אני סבור שרוב הטענות ברשימה של ימית נפתלי אינן מדוייקות - הם כבר חשבו על כך ודאגו לשמור על זכויות הפרט, והיתרון של בנק ישראל הוא שיש לו מסלול שבו כבר צעדו אחרים.

מהי האלטרנטיבה לקיום של מאגר ציבורי גלוי (למלווים) של נתוני אשראי? האלטרנטיבה היא שהבנקים חסרים אינפורמציה על לווים, שהם זהירים יותר ולכן מהססים להעמיד אשראי, ושהם מתקשים להתחרות על לקוחות טובים של בנקים אחרים. האלטרנטיבה היא שני סוגים של טעויות אפשריות מצד המלווה: תימחור גבוה מידי של אשראי ללווים טובים, ותימחור נמוך מידי של אשראי ללווים פחות-טובים.

אבל יש עוד בעייה עם האלטרנטיבה, והיא חשובה. מה יעשה מעריך סיכונים כאשר אין לו אינפורמציה שיטתית ואמינה על התנהגותו הפיננסית של מבקש האשראי? הניסיון שלי אומר שהוא יחפש סעד במקומות לא טובים: הוא יקבל החלטות על סמך פרמטרים חליפיים, זמינים, שאינם בהכרח רלוונטיים לסיכון (השכלה, קביעות בעבודה, ותק מקצועי וכדומה), הוא יישען על רושם אישי שקיבל מהמפגש עם מבקש האשראי, והוא יהיה חשוף לאפלייה (לא בהכרח מודעת) לרעה של קבוצות אוכלוסיה מסויימות (לא מדובר רק באוכלוסיה ערבית או בעולים מאתיופיה או באנשים בעלי קשיי תקשורת בינאישית - בניסויים שעשינו פעם ראינו שלמקבלי הבקשות הכתובות הייתה הטייה כנגד שמות אופייניים מזרחיים לעומת שמות אופייניים אשכנזיים). כך ששהפחדה של כותבת הרשימה צריכה להיות כנראה בכיוון ההפוך: דווקא מידע פיננסי זמין מאפשר להתגבר על דעות קדומות וחשיבה סטיגמטית.

לפני כשני עשורים, כשמערכת המשכנתאות הישראלית עברה תהליכי הפרטה, נתקלו הבנקים למשכנתאות לראשונה בבעייה של הערכת סיכוני אשראי: עד אז סיכון האשראי של הלוואות לדיור חל על הממשלה. ההצעה לבנות בישראל גוף שירכז נתוני אשראי לטובת כל הבנקים נתקלה אז בהתנגדות של הבנקים הגדולים: הם ראו בחוק נתוני האשראי המוצע איום עליהם, כיון שהוא נותן סיוע קריטי לבנקים קטנים ולגופים חוץ-בנקאיים להתחרות מולם בכך שהוא מספק להם מידע על לקוחות שאינם שלהם.. כוחם הפוליטי של הבנקים הגדולים הכריע, והצעת החוק סורסה אז כדי שתתייחס אך ורק לאינפורמציה שלילית על הלווים - לא אינפורמציה חיובית, שהיא הבסיס לתחרות על לקוחות. חפשו במרשתת ותמצאו פירוט לגבי חוק נתוני האשראי הישן, זה שהובא לאישור הכנסת ב-2002 ("חוק שירות נתוני אשראי, התשס"ב - 2002").

מאז - המצב השתנה: ב-2016 קיבלה הכנסת את חוק נתוני האשראי החדש, והוא צפוי להיכנס לתוקף באמצע 2019 (ראו את היסטוריית החקיקה באתר הכנסת, כאן). עד אז אמור בנק ישראל להשלים את הקמת מאגר הנתונים המשותף שיאפשר את קיום החוק, והבנק הודיע באמצע ספטמבר האחרון על כך שהחל שלב איסוף הנתונים שיאפשר למאגר לפעול (ראו הודעה לעיתונות של בנק ישראל כאן).