תכנית "מחיר למשתכן" - מבט על הכישלון בהתמודדות עם שאלת מדיניות הדיור

בימים אלו מסיים משה כחלון קדנציה של קרוב לארבע שנים - מאז מאי 2015 - כשר האוצר של ישראל. כהונה זו שלו קיבלה אופי של מסע צלב פרטי לפתרון "בעיית הדיור" - כינוי שניתן ללא הצדקה לתופעה המתמשכת של עליית מחירי הדירות בישראל שהחלה בשנת 2008 ונמשכה עד לעת האחרונה. "בעיית הדיור" זכתה למודעות ציבורית בעיקר בזכות המחאה הציבורית של קיץ 2011 והפכה בכך לדגל פוליטי אטרקטיבי, שכחלון התפתה להניף. שימו לב שגבולותיה וממדיה של מה שקרוי "בעיית הדיור" משורטטים רק ע"י עליית מחירי הדירות בישראל: היא לא זכתה (לפחות לא בגילגולה הנוכחי) להגדרה אלטרנטיבית כלשהי שניתן היה לחשוב עליה - ממדים של מצוקה פיזית של דיור, צפיפות הדיור, שיעור משקי הבית המתגוררים בדיור בבעלותם, שיעור משקי הבית המתגוררים אצל הוריהם, אי-שיוויון בתחום הבעלות על דיור, וכו'. וכך, הביטוי היחיד לממדיה של "בעיית הדיור" הנוכחית הוא מדד מחירי הדירות של הלמ"ס. אפשר לכן להבין את התחייבותו הפוליטית הנמהרת של כחלון - מנהיג פוליטי שמחפש דגל חברתי שיבדל אותו - להוריד את מחירי הדיור.

לצורך ביצוע המהלכים הנחוצים לפתרון "בעיית הדיור" רוכזו האמצעים והמנופים. כך קיבלה מפלגתו של כחלון לרשותה גם את תיק השיכון, הוקם "קבינט דיור" ונעשו שינויים אירגוניים שנועדו להכפיף את כל המנופים הנחוצים לשר האוצר. במסגרת זו הועברו רשות מקרקעי ישראל ומינהל התכנון לשליטת משרד האוצר, כך שכל סמכויות התכנון וניהול הקרקע של המדינה הועברו ממשרדי הפנים והבינוי לידי משרד האוצר. במקביל הועבר תכנונן של כ-20 אלף יחידות דיור חדשות ל'מסלול מקוצר' - שם קוד למעקף של גופי התכנון והרישוי. המסר ב-2015 היה ברור: הקרב על מחירי הדיור החל, ובקרב זה לא יילקחו שבויים. גורלו הפוליטי של כחלון הוטל על כף המאזניים. מדד מחירי הדיור מוטל בכף הנגדית. רק אחד מהם ינצח.

איל הברזל שבעזרתו ניסה שר האוצר להתמודד עם עליית מחירי הדיור הוא תכנית "מחיר למשתכן" - תכנית ותיקה של משרד השיכון שהופעלה לסירוגין מאז שנות ה-90', אלא שהפעם תכנית זו הופעלה ככלי הכמעט-יחידי להשגת המטרה והפכה למותג העיקרי של הקדנציה של כחלון. ארבע שנים מאוחר יותר, אנו עדים לעצירתם של מחירי הדיור, בשלהי 2018. אז מה היה לנו כאן - הצלחה היסטורית? בימים אלו נכנס מבקר המדינה לבחון את קרביה ואופן ביצועה של תכנית "מחיר למשתכן" על רקע טענות שונות שהועלו נגד התנהלותה. עד שהוא יפרסם את מסקנותיו נוכל להעריך מה קרה כאן בארבע השנים האחרונות, כשאנו מסתכלים לא דווקא על התכנית עצמה אלא על התמונה הרחבה יותר של המערכה לפתרון "בעיית הדיור".

מה קרה?

ההתמודדות עם עליית מחירי הדירות לא החלה בקדנציה של כחלון: שרי שיכון קודמים ניסו גם הם להתמודד עם מחירי הדירות המאמירים ע"י ניסיונות להגביר את קצב התחלות הבנייה. אסטרטגיה זו מבטאת השקפה שקנתה לה אחיזה בציבור, לפיה מחירי הדירות הגבוהים משקפים חסמים מצד ההיצע (בעיקר - מחסור בזמינות קרקע מתוכננת לבנייה). ואמנם, טוענים מצדדי השקפה זו, גם עליית המחירים המהירה של העשור האחרון היא תוצאה של אותה בעייה ישנה: קושי מצד ההיצע להתאים את מלאי הדירות לביקוש הגואה - אף מילה על השאלה מדוע בכלל הביקוש לרכישת דירות גאה בשנים אלו. השקפה זו אומצה גם ע"י בנק ישראל, שטען אף הוא ש"משבר הדיור" שנוצר ב-2008 נובע מהיצע נמוך של קרקע לבנייה (ולא, חלילה, כתגובה להפחתה חדה של שיעור הריבית במשק על רקע המשבר הפיננסי העולמי) ויש לכן לנקוט בצעדים שיאפשרו להגביר את קצב התחלות הבנייה. לזכותו של הבנק המרכזי אפשר לומר שמעבר לטענה לגבי מרכזיותו של גורם ההיצע בגרימת ההתייקרות הוא ניסה במקביל "לצנן" את הביקוש לרכישת דירות ונקט לשם כך בצעדים (אפקטיביים, יש לציין) כדי להגביל את היקפי האשראי הבנקאי לרכישת דירות.

ייחודו של המאמץ שהפעיל כחלון היה בהיותו טיפול סימפטומטי - לא טיפול שורש: הוא לא עסק בתחום התכנון הקרקעי של ישראל לטווח הארוך, הוא לא מיקד את המאמץ בחסרי הדיור באמצעות החייאתו של הסיוע הממשלתי שהתפוגג בעשורים האחרונים והותיר משקי בית צעירים חסרי-אונים מול מחירי דירות המתרחקים מהישג-ידם, והוא לא פעל מספיק לריסון הביקוש הספקולטיבי שהציף את שוק הדירות - הוא התמקד בניסיון לעצור את מחירי הדירות הגואים, וזאת במהירות האפשרית.

מדד מחירי הדירות איננו השורה התחתונה של תחום הדיור בישראל ואף לא של מדיניות חברתית להבטחת נגישות לדיור - זוהי רק השורה התחתונה שבחר לעצמו כחלון, מרצונו החופשי. הצורך הפוליטי הזה להצביע על הצלחה בלוח זמנים רלוונטי גרם לקדחתנות - להעדפת הצלחות מהירות על-פני מציאת פתרונות בסיסיים לבעיות הדיור האמיתיות של ישראל. בעיקר - היעד של המדיניות הפך להיות חד-ממדי: מדד מחירי הדיור הפך לקנה המידה היחידי להצלחה/כישלון. יש משהו מוזר בוויכוח אם מדיניותו של כחלון הצליחה או נכשלה כשקנה המידה למדידה הוא שגוי מעיקרו: הסרגל למדידת מצב הדיור בישראל אינו מדד מחירי הדירות.

הדגש הטקטי של מהלכי המדיניות היה על מנופים, ולכן על היערכות: ריכוז כל סמכויות התכנון וניהול הקרקעות בידיו של קבינט הדיור והפיכת תכנית "מחיר למשתכן" לכלי העיקרי בפתרון הבעייה. כך, כל קרקעות המדינה שהוקצו בשנים אלו לבנייה הוקצו רק במסגרת מכרזי קרקע של תכנית  "מחיר למשתכן". מאחר שזוהו תהליכים "בועתיים" שהביאו לרתיחה של שוק הדיור (תהליכים שהחלו עוד לפני זמנו של כחלון כשר אוצר) - העיקרון היה לנטרל את עודף הביקוש לדיור ע"י פעולה במקביל: מצד ההיצע - האצה של קצב התחלות הבנייה ע"י קיצור תהליכי תכנון ורישוי, והוזלת מחירי הדירות הכלולות במבצע ע"י סבסוד מחיר הקרקע ליזמים; מצד הביקוש - ריסון מסוים של הביקוש הספקולטיבי ע"י העלאת מיסי הרכישה על דירות הנרכשות למטרת השקעה (יש לי ספק עד כמה העלאת מיסי הרכישה הייתה בעלת השפעה אפקטיבית על הביקוש, וכידוע ההצעה להטיל מס על הכנסה מריבוי דירות לא צלחה את הכנסת). אבל מעבר לכל אלו פעל מנגנון אפקטיבי של דילול הביקוש מצד חסרי-הדיור ע"י הנהגת שיטה של הגרלות של זכויות עתידיות שגרמה לפרישה (זמנית) של עשרות אלפי משקי בית משוק הדיור: ההבטחה שניתנה להם, לקבל בעתיד דירות במחיר מוזל - גרמה למשקי בית צעירים לפרוש משוק הדיור ובכך למעשה להקל על המחסור. ייתכן שהתייצבות מחירי הדירות במחצית השנייה של 2018 היא תוצאה של מהלכים אלו, אם כי קשה בכלכלה לשייך תוצאה לגורם וייתכן שאנו עדים להפוגה בלבד.

האם זו הצלחה? מה עוד קרה?

הקצאת הדירות במסגרת התוכנית "מחיר למשתכן" התמקדה בפריפריה, ובגלל הסיבסוד העמוק של מחירי הדירות במכרזים אלו נוצר מצב שבו חסרי-דיור מנצלים את ההזדמנות ורוכשים דירות במיקומים שאינם תואמים את דפוסי מגוריהם או את דפוסי תעסוקתם. הציפיות של משקי בית אלו הן כנראה להחזיק בדירות שרכשו עד למועד שבו הם יוכלו לממש את רווחי ההון שנוצרו בזכות הסיבסוד הממשלתי (הדרישה הנוכחית היא להחזיק בדירות לפחות חמש שנים ממועד האיכלוס שלהן). בינתים עולה שאלה מה יקרה לערי הפריפריה בהן נבנו דירות אלו אם אוכלוסיית הרוכשים לא תגיע להתגורר בהן. ייתכן שמדובר ביצירת עודפי היצע בפריפריה שעוד ישפיעו לרעה על מחירי הדיור שם.

תנאי המכרז בין היזמים והלחץ בעטיו להורדת מחירי דירות למשתכנים הביאו כנראה לפגיעה משמעותית באיכות הבנייה של דירות שנבנו במסגרת מכרזי "מחיר למשתכן" יחסית לאיכות הנהוגה בדירות דומות הנמכרות בשוק הפרטי. הדבר גרם לפגיעה במוניטין של התכנית ולרתיעה של חלק מהרוכשים. כך, נוצרו עודפים בחלק מהאתרים ומתרבים מקרים של ויתור על הזכיות מצד הרוכשים.

להצלחה המספרית של תכנית "מחיר למשתכן" (הוגרלו כנראה כבר 60 אלף יחידות דיור) התלוותה תוצאה שלילית בלתי-צפויה: המחירים הנמוכים של דירות הנמכרות (או לפחות מובטחות) במסגרת המבצע גורמות ליזמים לצמצם את התחלות הבנייה של דירות שמחוץ למסגרת התכנית בגלל אי-ודאות לגבי יכולתם למכור את הדירות הללו במחירים שיבטיחו להם רווחיות סבירה. התוצאה היא שבעוד שהמהלך כולו תוכנן כדי להאיץ את קצב התחלות הבנייה במשק - הוא גרם למעשה לצמצום קצב התחלות הבנייה בגלל הירידה של התחלות הבנייה של יחידות דיור שאינן כלולות במבצע. לכן, בעוד שמובילי התכנית מתבשמים מהצלחתם לעצור את עליית מחירי הדירות - הולך ונעשה ברור שקצב התחלות הבנייה הולך ומואט ויש בכך כדי להתריע מפני מצב של מחסור צפוי מצד ההיצע.

עוד כמה בעיות

בשולי ההצלחות יש עוד כמה בעיות שטרם נפתרו או אפילו נולדו:

• גם אם מחירי הדירות נעצרו ב-2018, הם אינם נמצאים כיום ברמה סבירה: מחירי הדירות במונחי שכר ממוצע נמצאים כיום בשיא של כל הזמנים, ומחוץ להישג ידם של רבים ממשקי הבית הצעירים בישראל. כתוצאה מכך אנו נמצאים כיום בנסיגה היסטורית של אחוז משקי הבית המתגוררים בדירות בבעלות, ובהתאם בגידול משקלם של משקי בית צעירים ש"חונים" אצל הוריהם או מתגוררים בשכירות מחוסר ברירה. פתרון אמיתי של בעיות הדיור מחייב אותנו להתייחס גם לבעייה זו של "ביקוש כבוש".
• מדד מחירי הדירות של הלמ"ס, זה שהפך ללוח התוצאות הרשמי של המדיניות לפתרון "בעיית הדיור", זוהם בשנים האחרונות. גם לפני כן הוא סבל מכך שאיננו למעשה מדד מחירים אמיתי (כהגדרתו הסטטיסטית) ואיננו יכול לספק תיאור אמין ומדויק של מגמת מחירי הדיור (לדוגמה: לצורך שימוש בו כבסיס הצמדה לניירות-ערך ממשלתיים, לתכניות חיסכון לדיור או לחוב משכנתא), בוודאי שלא בחתכים גיאוגרפיים. מיגבלות אלו היו ידועות כבר מזמן ולמרות זאת לא נענו בקשות הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה להקצות לה אמצעים כדי לאפשר לה לפתח ולתחזק מדד מחירים מבוסס. אבל מהלכי התוכנית יצרו בעייה נוספת: השיטה של סיבסוד דירות במסגרת תוכנית "מחיר למשתכן" יצרה מצב שבו מחיריהן של חלק מהדירות אינם משקפים את ערכיהן אלא את עלותן למשתתפי התוכנית, ובכך נוצר עיוות של מדד המחירים שבו מערבבים את מחיריהן של דירות הנמכרות במחירי שוק עם אלו של דירות מוזלות הנמכרות במסגרת התוכנית.
• הרצון להצביע על הצלחת המהלך גרם לניסיונות לבצע מניפולציה של הנתונים ולהפעיל צנזורה על דיווחים ועל השמעת דעות ביקורתיות. כך נמנעו פירסומים אלטרנטיביים לגבי מגמת המחירים, ולכולנו זכורה העויינות שהופגנה כלפי בנק ישראל והנגידה פלוג כשחטיבת המחקר של הבנק העלתה ספקות לגבי מידת ההצלחה של התוכנית. זו אמנם איננה תופעה חדשה ביחסים בין משרד האוצר לבין בנק ישראל, ובוודאי שתופעה זו מתגמדת מול המערכה שמנהלת לשכת ראש הממשלה בשנים האחרונות כדי לקבל תקשורת מפרגנת, אבל בכל זאת קיימת בעייה כשיורים בשליחים: האמת נפגעת.
• המשאבים שהושקעו במימון תוכנית "מחיר למשתכן" הגיעו לפי הערכות לששה מיליארד ש"ח. זוהי העלות שנוצרה לממשלה (ולכן למשלם המיסים) ע"י הוויתור על חלק מתקבולי המכירה של הקרקעות כדי להוזיל את מחירי הדירות למשתכנים. סכום זה אינו מופיע בתקציב הממשלה במפורש, שכן אילו היה מופיע - הוא היה גורם לגידול בהוצאות הממשלה ולכן מחייב העלאת מיסוי או קיצוץ בהוצאות ממשלה אחרות, או לחילופין גורם לחריגה מיעד הגירעון של תקציב הממשלה. המניפולציה וההסתרה של עלות זו היא סוג של רמאות עצמית של הציבור: הוא שילם את מחיר התוכנית, אבל בשיטה מסוימת של רישום הוא איננו רואה יותר את ההוצאה. המשמעות היא שתקציב הממשלה זוהם: הכלי שאמור היה לסייע לכנסת לאשר את תקציב הממשלה ולבקר את פעילותה הפיסקלית (וכמובן גם לשקף את איכות הניהול) - אינו מראה עוד את מה שהוא אמור להראות. כך, אפשר ליצור יש מאין, אפשר להוציא כספים מהקופה (שאינה רושמת…) ואפשר להתהדר בעמידה ביעדים פיסקליים (גירעון ממשלתי, יחס חוב לתוצר) בשיטת 'ישראבלוף'. גם זו כמובן איננה המצאה של כחלון, אבל אולי הגיע הזמן להגדיר מחדש את כללי החשבונאות התקציבית ולמנוע מצב מגוחך שבו הפנס (או המגנומטר) הותקן בכניסה הראשית וכולם נמנעים מלעבור בכניסה זו בגללו ומשתמשים בחלונות.

כמה מסקנות כלליות יותר

המטרה (מחירי הדירות) היא מטרה מוטעית - הגדרת מחירי הדירות כיעד למדיניות ממשלתית היא מוטעית. ניתוח מצב הדיור בישראל יכול להצביע על נקודות תורפה חברתיות ואחרות ולהוביל לזיהוי בעיות קיימות ולניסוח פתרונות. לכל אלו אין שום קשר הכרחי למדד מחירי הדירות. יותר מכך: אם מחירי הדירות בישראל ייחתכו חס-וחלילה לחצי בשנים הקרובות - לא תיעלמנה כתוצאה מזה בעיות קיימות, אבל אולי תתעוררנה בעיות חדשות. מי שרוצה להתמודד עם בעיות הדיור בישראל צריך לזהות אותן, להצביע על כיווני פתרון, לבחור בכלים, ולהפעיל מדידה אמיתית וגלויה של מידת ההתקדמות לקראת פתרון הבעיות. המדד שמפרסמת הלמ"ס בכל חודש אינו יכול להוות אינדיקטור להצלחתה של מדיניות לאומית לדיור.

אנחנו חיים עדיין במשטר ריבית בעייתי - המשבר הפיננסי העולמי שהחל ב-2008הניע בנקים מרכזיים ברוב העולם להפחית את הריבית המוניטרית ולבצע הרחבה מוניטרית. היסטורית - זה איננו מצב "נורמלי": גרעונות ממשלתיים בסדרי הגודל שישנם בשנים האחרונות היו נתפסים פעם כחוסר אחריות לאומית וכפצצת זמן אינפלציונית; כיום - זה נתפס אחרת. המערכת המוניטרית משועבדת למען שמירת חיוניותה של המערכת הריאלית. כל זה קורה כי העולם נע כיום בטריטוריה לא-ממופה: אנחנו יודעים כיום פחות ממה שנהגנו לדעת בעבר מה יקרה בשנים הקרובות ומה בדיוק עלינו לעשות. זוהי גם הסיבה שהבנק הפדרלי בארה"ב מהסס להעלות את הריבית לפי התוואי שהוא כבר הכריז עליו, רק כדי למנוע זעזועים במערכת הריאלית. המצב נתפס לכן כזמני, ויש בו בעיות ששוקי הכספים וההון אינם מורגלים בהן, כמו הריבית הנמוכה. התוצאה היא שבנק ישראל אינו מאפשר כבר מספר שנים ללווים ליטול את מלוא הלוואותיהם בריבית משתנה בגלל החשש שהם אינם מביאים בחשבון את סיכון הריבית, סיכון שעלול להתממש ולסבך אותם ואת הבנקים. מעבר לכך, איננו יודעים לומר מה יקרה לשוק הדיור לכשישתנה מצב הריבית בשוקי ההון: ייתכן שהריבית תעלה ונהיה צפויים אז להתאמה כלפי מטה של מחירי הדירות.

המיגבלות שקבע בנק ישראל בתחום המשכנתאות אינן סבירות - ההתערבות של בנק ישראל בשוק המשכנתאות בשנים 2009-2012 על רקע החשש מהתפתחות "בועה" יצרה מצב לא סביר שבו בנק מרכזי (באמצעות הוראות המפקח על הבנקים) מכתיב לבנקים הפרטיים קריטריונים מפורטים למתן אשראי. זהו מצב ללא תקדים בישראל: אפילו בשנים הארוכות בהן המקור היחיד של אשראי לדיור היה ממשלתי ("הלוואות משרד השיכון") והבנקים למשכנתאות היו רק צינורות להעברת הסיוע למשקי בית ולניהול הגבייה - הבנקים היו אמונים על החלטות אשראי, והסכמי החשב הכללי של משרד האוצר עם הבנקים למשכנתאות חייבו אותם רק לפעול בנאמנות עבור המדינה כאילו מדובר בכספם-הם. השנים חלפו, המערכת הופרטה, הבנקים רכשו ניסיון חשוב בניהול סיכוני אשראי ופיתחו מודלים ממוחשבים להערכת סיכוני אשראי המתבססים על פרופיל הסיכון של הלווה, והנה לפתע המפקח על הבנקים אינו סומך עוד על שיקולי הבנקים ויוצר מצב הזוי שבו פקידיו מכתיבים לבנקים (הפרטיים) קריטריונים מפורשים למתן אשראי. אחרי כשלושה עשורים שבהם הבנקים מנהלים בעצמם את סיכוני האשראי שלהם, לא יכול להיות שיש בידי המפקח על הבנקים אינפורמציה סטטיסטית באיכות גבוהה יותר משל הבנקים עצמם, כזו המאפשרת לו להכתיב להם קריטריונים מפורשים למתן אשראי. התערבות זו, שמקורה איננו ברגולציה בינלאומית ("באזל") אלא בניסיון מקומי לרסן את היקפי האשראי הבנקאי לדיור במצב עניינים מסוים, הובילה למצב עניינים בלתי-סביר ואיננה יכולה להימשך משחלף מצב העניינים שגרם לה.

חסר בישראל סיוע ממשלתי לרכישת דיור - מזה קרוב לשלושה עשורים מתקיים תהליך "זוחל" של הפרטת תחום המשכנתאות. אם עד 1990 כמעט כל האשראי לדיור נבע מסיוע ממשלתי לחסרי-דיור בתנאים מועדפים - כיום כמעט כל מערכת המשכנתאות היא פרטית והסיוע הממשלתי התדלדל לשוליים דקים של תחום הדיור. התוצאה היא דחיקה של שכבות צעירות שאינן שייכות לעשירונים העליונים ואין למשפחותיהם אמצעים להעמיד להם הון עצמי - אל מחוץ למעגל הדיור. בעייה זו מחייבת פתרון, ולשם כך יש להחיות מערכת של סיוע ממשלתי לרכישת דיור. כחלון לא טיפל בנושא זה, למרות שהוא מציג את עצמו כשר אוצר חברתי וכנושא הדגל בזכויות הצעירים להגיע לדיור. תוכנית "מחיר למשתכן" גם היא לא פתרה את הבעייה: יש בה עדיין העדפה של משקי בית מבוססים, ההטבות הן אקראיות, ומידת הסבסוד של כל משק בית במסגרת התוכנית אינה נובעת ממידת הזדקקותו האובייקטיבית לסיוע.

הבנקים נהנים ממירווח פיננסי מוגזם בתחום המשכנתאות - הגאות בשוק המשכנתאות בשנים האחרונות הביאה לפריחת רווחיהם של הבנקים. חלק מפריחה זו נובע מעצם הגידול המהיר של תיקי האשראי, מירידה בבעיות אשראי בתקופה של צמיחה כלכלית (פחות לווים מאבדים את מקום עבודתם) ומעליית מחירי הדירות (שמבחינת הבנקים משמעותה עליית ערכם של הביטחונות לאשראי). אבל חלק אחר קשור להגדלת המירווח הפיננסי שהם נוטלים לעצמם. ואכן, עליית ריבית המשכנתאות של השנים האחרונות אינה משקפת התייקרות מקורות ולא עלייה של מידת הסיכון, אלא פשוט גידול בכוחם המונופוליסטי של הבנקים שמאפשר להם להכתיב לשוק המשכנתאות ריבית גבוהה יותר כדי להגדיל את רווחיהם. דיונים שהתקיימו בוועדות הכנסת על תופעה זו, אליהם הוזמנו המפקחת על הבנקים והממונה על ההגבלים העסקיים, לא הצליחו להגיע למסקנות ולנקיטת צעדים נגד הבנקים. ובכל זאת, התחרות בין הבנקים בתחום המשכנתאות פחתה בעשור האחרון והציבור משלם את המחיר. אין דרך קלה לחשוף רווח מוגזם ועדיף פשוט להגביר את התחרות בתחום המשכנתאות. הדברים יסתדרו אז מעצמם. דבר לא נעשה בעניין זה בקדנציה הנוכחית של שר האוצר.