הגיע הזמן להכניס שינוי בחוק הערבות

רקע: השימוש בערבים אישיים בהלוואות לדיור

עד לסוף שנות ה-80 היה שוק ההון הישראלי מולאם ברובו. האשראי לרכישת דיור נבע כמעט-בלעדית מתוכניות הסיוע של משרד השיכון, שבמסגרתן הועמד אשראי מכספי המדינה (בתנאים מיוחדים) לחסרי-דיור שעמדו בקריטריונים קשיחים ("זכאים"). גופים מתמחים שפעלו אז בהסכם עם הממשלה ("הבנקים למשכנתאות") עסקו במתן האשראי ובניהול ההלוואות עבור הממשלה.

בגלל מצב ירוד של רישום זכויות בפנקס המקרקעין, בגלל שמדובר היה בלווים בעלי פרופיל סיכון בעייתי (גודל הסיוע הממשלתי היה ביחס ישר למידת הנזקקות של משקי הבית) ובגלל שהאשראי הממשלתי שימש גם לרכישת דירות בשלבים מוקדמים של הבנייה (רכישת דירות "על הנייר") – אומצה שיטה ייחודית של ביטחונות כחיזוק (ולמעשה כתחליף) לשיעבוד הזכויות בנדל"ן: שימוש בערבים אישיים. מהות השיטה היא חתימה של אנשים על כתב ערבות להלוואה, לפיו במקרה שהלווה לא יעמוד בהתחייבויותיו (כלפי הממשלה) – הם מתחייבים להיכנס בנעליו ולהפוך לחייבים במקומו. הנוהג שנקבע בהסכם שבין הבנקים למשכנתאות לממשלה היה שכל לווה נדרש להמציא ערבות אישית של חמישה ערבים, כשחלק מהערבים הם בעלי קירבה משפחתית מדרגה ראשונה ללווים. ואכן, רוב הערבים להלוואה היו בני משפחה (הורים/אחים) של הלווים.

מהו ההיגיון של השיטה? כשמטרת כל האופרציה הממשלתית היא סיוע לחסרי-דיור, ומדובר בהטבה כלכלית משמעותית, סביר היה להתנות את מתן ההטבות בחתימה של קרובי המשפחה על ערבות להחזר החוב. מעבר לכך, השיטה התבררה במהלך חייה כאפקטיבית מבחינת מיעוט כשלי האשראי, והיא איפשרה לממשלה להעמיד אשראי ללא חשש לכשלים וללא צורך בהפעלת סלקציה קפדנית של לווים. במקרים בהם התעוררו בעיות גבייה - הבנקים למשכנתאות הפעילו תחילה לחץ על הערבים להלוואה (כאמור: קרובי משפחה של הלווים) והמעיטו ככל האפשר בצעדים של פינוי הלווים מהדירות או ממימוש הדירות.

התיקון לחוק הערבות (1992)

רפורמות שהופעלו בשוק המשכנתאות ב-1990, גלי העלייה ממדינות בריה"מ-לשעבר שהחלו באותה שנה והגיאות הכלכלית שהחלה בגינם, גרמו ליציאה הדרגתית של הממשלה משוק המשכנתאות ולהופעתן של הלוואות פרטיות (מכספי הבנק) לדיור, ובעיקר להופעת סוג חדש של לווים: משפרי דיור. הפרופיל של אוכלוסיית הלווים השתנתה: יותר בעלי-דירה שמשתמשים באשראי למימון מעבר מדירה אחת לאחרת, לווים יותר מבוגרים, לווים יותר מבוססים-כלכלית. ההתרחבות המהירה של שוק המשכנתאות המשיכה להישען לזמן-מה על ערבות אישית, אבל נוצרה בעייה: לווים מבוגרים יותר לא יכלו עוד להתבסס על הורים לצורך ערבות להלוואה, והתבסס נוהג של ערבויות הדדיות בין לווים: אתה תערוב להלוואה שלי ואני אערוב להלוואה שלך. גם הבנקים, שפגשו לראשונה בלווים מבוססים-כלכלית, החלו להקל סלקטיבית על הדרישות לערבות אישית כחלק מהתחרות בשוק המשכנתאות.

השימוש המתרחב בערבויות אישיות שאינן מבוססות על קרובי משפחה מדרגה ראשונה יצר מצבים בהם הבנקים, כהרגלם, פנו בתביעה לערבים האישיים להיכנס בנעלי הלווה לפני שנקטו בצעדים ממשיים כנגד הלווה, אלא שלא היה מדובר עוד בקרובי משפחה. לפיכך הועלתה טענה כנגד הבנקים שבמקרה של אי-עמידה של הלווה בתנאי ההלוואה על הבנקים למצות תחילה את הצעדים כנגד הלווה עצמו, לרבות מימוש הדירה המשועבדת, ורק לאחר-מכן – אם נותר חוב – לפנות בתביעה לערבים האישיים. הלחץ הציבורי הלך וגבר והביא בסופו של דבר להכנסת התיקון לחוק הערבים. לפי התיקון שהוכנס, הבנקים אינם רשאים עוד לפנות לערבים להלוואה בדרישה לממש את ערבותם לפני שמיצו את כל הצעדים כנגד הלווה ולפני שמיצו את יכולתם לפרוע את החוב מהכספים המתקבלים ממכירת הדירה. מעבר לכך, בניגוד לנוהג הקודם לפיו כל אחד מהערבים היה אחראי למלוא החוב - ערבותו של כל ערב הופחתה עתה לחלקו היחסי בערבות. אבל הנקודה החשובה בתיקון לחוק היא שהוא איננו ניתן להתנייה: הבנק אינו יכול להחתים לווה מסויים (או את הערבים להלוואה) על חוזה שבו הוא מוותר על התיקון לחוק הערבות – התיקון קיים לגבי כלל ההלוואות ואיננו ניתן להתנייה.

מה קרה כתוצאה מהתיקון לחוק הערבות?

התיקון לחוק הערבות גרם למספר שינויים בשוק המשכנתאות:

1.     במקרים של לווים בעלי פרופיל סיכון נמוך (הכנסות גבוהות, יחס מימון נמוך בעיסקת הרכישה, נכסים קלים למימוש) הבנקים נטו לוותר כליל על הצורך בערבים אישיים. התוצאה היא שהשימוש כיום בערב להלוואה הוא שולי

2.     בגלל שישנם גם לווים בעלי פרופיל סיכון בעייתי, וכדי לעקוף את המיגבלות שקבע התיקון לחוק הערבות שהפך את הערב לבעל חשיבות פחותה - הבנקים הנהיגו שיטה של "לווה נוסף": בחוזה ההלוואה מוסיפים ללווה (המוחלש) לווה נוסף (בדרך כלל קרוב משפחה מדרגה ראשונה), בתקווה שבמקרה של כשל שיגיע לדיון בבית המשפט השופט יכיר בחוקיות ההסדר ולא יראה בלווה הנוסף ערב מוסווה. כדי לחזק את הרושם שמדובר בלווה ולא בערב נוהגים הבנקים לחייב את הלווה הנוסף שחלק מהתשלום השוטף של המשכנתא יהיה ישירות מחשבון הבנק שלו

3.     בעוד שבעבר מנגנון הגבייה של הבנקים התמקד במציאת הסדר מול הלווה והערבים ונטה שלא לממש את הדירה אלא במצבים של חוסר ברירה (נוהג סביר כשזוכרים שמערכת הסיוע הממשלתית היא מערכת שמטרתה לסייע לחסרי-דיור) – המצב כיום הוא שונה: במקרה של כשל של הלווה הבנקים נכנסים כבר בשלב מוקדם לתהליך של פינוי הלווה מהדירה ושל מימוש הנכס. לא מדובר ברשעות או בשינוי טקטיקה: הבנקים אינם יכולים, בהינתן התיקון לחוק הערבים, לפנות לערבים לפני שמיצו את המהלכים כנגד הלווה.

4.     לווים בעלי פרופיל סיכון בעייתי (בעיקר לווים מוחלשים) ולווים שרוכשים נכס דיור שאיננו קל למימוש במקרה של כשל (בעיקר המיגזר הערבי, המיגזר החקלאי) מתקשים יותר מבעבר לקבל אשראי בנקאי: המצאת ערבים אישיים אינה יכולה לפצות את הבנק על חולשת הלווה או על בעיות אפשריות במימוש הנכס המשועבד

5.     חולשתם של לווים מתורגמת כיום אוטומטית למונחי פרמיית סיכון מוגדלת. המשמעות היא אפלייה לרעה של לווים מוחלשים (במונחי ריבית על ההלוואה), בלא שתינתן להם זכות לפצות על מאפייני הסיכון הבעייתיים שלהם בהמצאת ערבים "חזקים"

מה ניתן היה לעשות כיום לשיפור המצב?

הקביעה הגורפת לפיה לא ניתן להתנות על התיקון לחוק הערבות היא שרירותית, היא אינה נחוצה, והיא גורמת לאפלייה של לווים מוחלשים בשוק האשראי לדיור: הם מודרים משוק האשראי, או לפחות מופלים לרעה במחיר, בלא שתינתן להם זכות לשפר את מצבם על-ידי שימוש בערבות מצד בני משפחותיהם. המסקנה היא שמה שהחל כמהלך להגנה על זכויותיהם של ערבים אישיים כנגד הבנקים הסתיים בפגיעה בזכויותיהם של לווים מוחלשים. שוב למדנו שאין ארוחות חינם: הגנה על זכויותיהם של בני מעמד הביניים פגעה בזכויותיהם של בני השכבות המוחלשות.

היה מקום להכניס גמישות בחוק הערבות, כדי לאפשר ללווים מוחלשים להימלט מהפגיעה שיצר התיקון הקודם לחוק: לאפשר ללווים להתנות על התיקון על חוק הערבות. כך היה מקום – לדוגמה במקרה של לווים מהמגזר הערבי – להמציא לבנק ערבים אישיים (שאינם מוגנים) שיחפו על החולשה המובנת של שעבוד זכויות בנדל"ן בכפרים הערביים. כך היה מקום – לדוגמה במקרה של לווים מוחלשים – לאפשר להם ליטול על עצמם התחייבות שוטפת גבוהה או ליטול הלוואות עם שיעור מימון גבוה, ולהמציא לבנק ערבים אישיים (שאינם מוגנים) שיניחו את דעתו של הבנק וימנעו את הצורך בהשתת פרמיית סיכון מוגדלת בהלוואות אלו. התוצאה תהיה הגדלת הנגישות של מגזרי אוכלוסייה מוחלשים לשוק האשראי לדיור.

תיקון חוק הערבות אינו חייב להחזיר אותנו דווקא לאותם מנהגים שננקטו בעבר. ניתן היה לחשוב על ערבות אישית מוגבלת בסכום, ו/או ערבות אישית המוגבלת בתקופה: במקרה הראשון ידע הבנק שלגבי חלק מההלוואה יש בידיו ביטחון נוסף (שניתן למימוש מבלי שהבנק נדרש למצות תחילה את מלוא התהליכים כנגד הלווה); במקרה השני ידע הבנק שבמשך תקופה ראשונה ומוגבלת (5 שנים?) יש לו אפשרות להישען על ערבות אישית במקרה של חדלות-פירעון של הלווה. ממילא, בתום התקופה הראשונית כבר יהיה ברור לבנק אם מדובר בלווה בעייתי, ויתרת החוב כבר תהיה קטנה יותר בהינתן לוח התשלומים.