מה לחשוב על מיזוג מזרחי-טפחות עם בנק איגוד?

ההחלטה על המיזוג

בית הדין לתחרות (לשעבר: בית הדין להגבלים עסקיים) אישר בשבוע שעבר את הבקשה למיזוג בנק מזרחי-טפחות עם בנק איגוד. חלפו שנתיים מאז שסוכמו תנאי המיזוג בין הצדדים, כשבנק ישראל תומך בו (מטעמי התייעלות) ורשות התחרות ומשרד האוצר מתנגדים לו (מטעמי פגיעה בתחרות). אבל יותר משהיה כאן ויכוח אקדמי - זה היה מאבק יוקרה בין בנק ישראל לבין שר האוצר, המשמש לאורך כהונתו כממטרה של מהלכים פופוליסטיים חסרי-תועלת ואף מזיקים. לפני כשנה וחצי התנגדה הרשות לתחרות למיזוג בטענה שמיזוגו של בנק איגוד לתוך קבוצה בנקאית אחרת יקטין את מספר הבנקים הפועלים בישראל ולכן עלול לפגוע בתחרות המועטה-ממילא על לקוחות פרטיים במערכת הבנקאית. החלטתו בשבוע שעבר של בית הדין לתחרות לאשר את המיזוג התבססה על ההערכה כי "בהתחשב במאפייניו של בנק איגוד, בדרכי פעילותו, בקשיים העומדים בפניו, לרבות במישור היעילות, ובהעדר אינדיקציה משמעותית בדבר השפעה של הבנק על השחקנים האחרים בשוק, אין בסיס לקביעה כי גריעתו של הבנק צפויה לפגוע באופן משמעותי בתחרות".

מדוע בעצם בנק ישראל תומך במיזוג בנקים? 

בנקאות מסחרית נהנית מיתרונות לגודל - מצב שבו רווחיותו של השלם (בנק ממוזג) עולה על רווחיות חלקיו (הבנקים המתמזגים). זה נובע לא רק מסף כניסה גבוה לענף ומהדרישה הרגולטורית להון עצמי ניכר, אלא גם מקיומן של הוצאות קבועות גבוהות הקשורות בניהול בנק, ומהצורך להשקיע במערכות יקרות של מיחשוב בנקאי, ניהול סיכונים, בקרה וכו'. בנקים קטנים סובלים לכן מרווחיות נמוכה יחסית, ובמאבקיהם לשרוד הם עלולים בלית-ברירה להיקלע לסיכונים או לנסות 'לחתוך פינות'. אני משער שקריסת 'בנק למסחר' (2002) על רקע מעילת הענק שהייתה בו (ושהתאפשרה בגלל העדר מערכות מיחשוב נאותות) הביאה ליחס רגולטורי שלילי מצד בנק ישראל כלפי בנקים קטנים ולהעדפה של בנקים שהם מספיק גדולים כדי לשאת במערכות היקרות התומכות בניהול ובקרה. התוצאה היא שבעשורים האחרונים לא רק שלא נפתחו בישראל בנקים חדשים, אלא שבנקים קטנים קיימים הולכים ונעלמים ע"י מיזוגם לתוך קבוצות בנקאיות גדולות שמאפשרות מיצוי של היתרונות לגודל. כך, לדוגמה, 'בלע' בנק מזרחי בתוך מעט יותר מעשור שלושה בנקים - 'טפחות', 'אדנים', 'יהב' - והוא עומד כאמור להתמזג עם בנק איגוד. להתמעטות מספרם של הבנקים יש השלכה על מידת התחרות, אבל בנק ישראל מחזיק בדעה שקיום תחרות בין מספר מצומצם של בנקים בינוניים וגדולים נותנת תשובה מספקת לשאלת הריכוזיות מבלי להסתכן בקיומם של בנקים קטנים או אפילו קטנים-מידי. העובדה שפלח השוק של בנק איגוד עומד על 2% בלבד מהווה נימוק להערכה שתרומתו לתחרות איננה משמעותית ואיננה מצדיקה את המשך פעילותו, בעיקר לאור התנהלותו הבעייתית (יעילות נמוכה, רווחיות נמוכה, מאבקים בין בעלי-שליטה) בעשורים האחרונים.

האם משרד האוצר הוא באמת נושא לפיד התחרות?

בעוד שבנק ישראל מכיל בתוכו את שתי הדעות לגבי הדילמה אם יש הצדקה לאפשר את פעילותם של בנקים קטנים (עם הטייה מובנת לשאלת הסיכון, שהיא אחריותו הבלעדית והסיבה לפיקוח שהוא מפעיל על הבנקים) - במשרד האוצר מיוצגת רק השאיפה להגברת התחרות בתחום הבנקאי. אבל השאלה שעלינו לשאול את עצמנו היא אם יש בסיס מקצועי לדעות ולהכרזות המושמעות ע"י משרד האוצר - כמו, למשל, מחקרים שנעשו לגבי תרומת בנקים קטנים לתחרות, הערכה כלכלית לגבי השפעת פעילותם של בנקים קטנים על עלות השירותים הבנקאיים לסקטור הפרטי, או אפילו עבודת מטה המצביעה על האמצעים בהם צריכה המדינה לנקוט כדי לעודד את פעילותם של בנקים קטנים ומתווה תוכנית עבודה מתאימה - או שמדובר רק בהשמעת אמירות כלליות המבוססות על אינטואיציה וחוכמת רחוב. אני חושש שהאפשרות השנייה היא התשובה הנכונה, אחרת בוודאי היינו שומעים משהו מנומק מצד משרד האוצר מעבר לנקיטת עמדה והפרחת סיסמאות.

מדוע יש בישראל בנקים כל-כך גדולים?

שיווי המשקל הפיננסי שהיה קיים בישראל לאורך רוב התפתחותה הכלכלית היה מעוות: לא השתתף בו שוק הון פרטי מתפקד. היעדרו של שוק הון פרטי נבע מהיותו של המשק הישראלי מתחילתו משק מתוכנן, שבו הממשלה משמשת כמתווך פיננסי ענקי: מצד אחד היא 'שואבת' את החיסכון הפרטי (ראו: תוכניות חיסכון, קופות גמל, קרנות השתלמות, פנסיה תקציבית, פנסיה הסתדרותית, ביטוח חיים) ומצד שני מנתבת את החיסכון הפרטי להשקעות לפי בחירתה (ראו: אשראי ממשלתי מוכוון ליצוא, לתעשיה, לחקלאות, ואפילו לדיור). מה שהחמיר את המצב היה משבר כלכלי שפרץ בעקבות מלחמת יום הכיפורים ועליית מחירי האנרגיה, שיצר רצף אירועים שהביא בסופו של דבר לקריסת המשק הישראלי ב-1984 ולהנהגת 'התוכנית לייצוב המשק' (1985).

בהעדר שוק הון פרטי משמעותי, התיווך הפיננסי הצטמצם לפונקציה תפעולית והוטל כמעט בלעדית על הבנקים המסחריים: מעבר לפעילות פרטית שולית, הם שימשו זרוע מבצעת עבור הממשלה. הם עסקו גם במיגוון עיסוקים שאין להם הצדקה: ניהול קופות גמל, ניהול השקעות, בעלות על חברות לכרטיסי אשראי, וכו'. הבנקים הפכו לסוג של סופרמרקטים פיננסיים. רק בעשורים האחרונים, כשהבנקים מאבדים בהדרגה נתחים מפעילותם ההיסטורית לטובת גופים פיננסיים לא-בנקאיים בסידרה של רפורמות ממשלתיות יזומות - שוק ההון הישראלי עובר שינויים מתבקשים וקולט תפקידים נוספים. 

תמורות בבנקים

אנו נמצאים במהלך היסטורי רצוף של ירידת כוחם של הבנקים. בישראל זה נגרם ע"י הרפורמות שהונהגו בשוק ההון הישראלי במסגרת מהלכי-המשך של 'התוכנית לייצוב המשק'. אבל לסיבות המקומיות מצטרפת תופעה גלובלית, מתמשכת, בלתי-תלוייה: התפתחות טכנולוגית מהירה שיש בה כדי לשנות את פני הבנקאות. מה שאנו רואים הוא צמצום הממשק הפיזי של הלקוחות עם הבנקים והחלפתו ההדרגתית בממשק ממוחשב ואף סלולרי. הסימפטום הגלוי הוא צמצום מתמשך של מערכי הסניפים של הבנקים. ההשפעה העיקרית של המהפכה הטכנולוגית הזו היא בתחום הקמעוני, שהכתיב בעבר ריבוי סניפים פיזיים ופריסתם באזורי מגורים. השינוי הטכנולוגי מהווה לא רק נטל תפעולי על הבנקים, הנדרשים ליישם טכנולוגיות חדשות ולשנות בהתאם תהליכים והיערכות, אלא גם איום של הופעתם של בנקים מסוגים חדשים, הנשענים על אסטרטגיות שיווק וניהול שונות.

הבנקים המסחריים נמצאים בדרכם למציאות כלכלית שונה. שדה הקרב העתידי שלהם שונה מזה שבו פעלו. זה מחייב אותם לעבור התאמות מכאיבות כדי לשרוד את השינוי. זו בעייה עבורם, בגלל חוסר הגמישות הבסיסי שלהם ובגלל שכאשר מדובר בבנקים - הסיכון שלהם הוא הסיכון של כולנו. חוסר הגמישות של הבנקים נובע מעוצמתם ההיסטורית, שאפשרה להם בעבר ליהנות מרנטה גבוהה מידי. התוצאה היא לא רק רווחיות שממנה נהנים בעלי המניות, אלא התנהלות בזבזנית במישורים שונים. כוח האדם המועסק בבנקים הוא מנופח, ונהנה משכר גבוה ומתנאים סוציאליים שכבר מזמן אינם קיימים במגזר הפרטי. מערכות המיחשוב של הבנקים הן מפלצות יקרות ומיושנות, שמתקשות להתמודד עם שינויי הטכנולוגיה ועם דרישות הרגולציה. התוצאה היא שתהליך ההתחדשות של הבנקים צפוי להיות תהליך יקר (השקעות בטכנולוגיה, השתחררות מכוח-אדם מיותר, הפחתת העלות התפעולית), מסובך ומאתגר. זה לא יקרה בלי מאבקים בתוך הבנקים. כולנו נעבור תקופה מעניינת. 

וישנו הסיכון - פגיעה אפשרית ביציבות הבנקים, והחשש שתהליכי הניתוח המסובכים הנדרשים יגרמו אפילו לקריסתו של בנק אחד או שניים. זהו איום ממשי, שכן הבנקים מהווים תשתית למערכת הכלכלית כולה ולמערכת הפיננסית בפרט, ואובדן יציבות של בנקים (או חו"ח קריסה של בנק) עלולים לגרום למשבר פיננסי. זה חמור במיוחד בישראל: אילו המערכת בישראל הייתה מבוססת על כמה עשרות בנקים קטנים - אפשר היה לסבול קריסה של בנק מסחרי אחד ללא חשש מיוחד: בארה"ב קורסים מספר בנקים בכל שנה. אבל גודלם הכמעט-מפלצתי (יחסית לגודלו של המשק) של הבנקים בישראל הופך את האפשרות של קריסה לסיכון של קטסטרופה: הם גדולים מכדי שנוכל לאפשר את קריסתם (Too Big To Fail). החשש מפני משבר-רוחב שייגרם בעקבות קריסה של בנק יחיד הוא שהביא לכך שבמקרה של 'בנק למסחר' החליט בנק ישראל לפצות את הלקוחות למרות שבישראל לא נהוג ביטוח פיקדונות.

לכאורה, התהליך הסביר של התמודדות המערכת הבנקאית עם שינויים חיצוניים (אבולוציה) הוא זה של 'ברירה טבעית': מותם של בנקים כושלים. זה כמובן איננו אירוע אפשרי בישראל כשמדובר בבנקים הגדולים. אבל מה במקרה של בנקים קטנים כמו בנק איגוד? מאחר שגם נפילתם של בנקים קטנים עלולה לגרום ל'תופעת דומינו', למשבר פיננסי ואף להשפעות מקרו-כלכליות שליליות - ייתכן שהתהליך של קריסה של בנק כושל לתוך קבוצה בנקאית קיימת (דהיינו: מיזוג) הוא התהליך הפחות-כואב והיותר-הגיוני מנקודת המבט של המשק והרגולטור. לכן יכול להיות שהתמיכה של בנק ישראל במיזוג של בנק מזרחי-טפחות עם בנק איגוד מונעת ע"י השיקול של מניעת קריסה עתידית ולאו דווקא השיקול של התייעלות, כנאמר. בהתחשב באפשרות שאלו אמנם פני הדברים, עמדת משרד האוצר (תחרות! תחרות!) נראית אפילו יותר טיפשית.

ובכל זאת, מה יהיה עם התחרות?

מי שמעניינת אותו התחרות הבנקאית והשפעתה על רווחת הצרכנים צריך להתמקד במגזר הבנקאות הקמעונית - הסקטור העסקי זקוק דווקא לבנקים גדולים, בעלי הון עצמי גדול ומנגנוני אשראי מפותחים, והוא יכול לחילופין  להישען על מימון לא-בנקאי באמצעות התחברות ישירה לשוק ההון. תחרות בנקאית במגזר הקמעוני מחייבת השתתפותם של יותר בנקים, שינוי תרבותי בתחום יחסי בנק-לקוח, שינוי אופי השירותים הפיננסיים, והטמעה של טכנולוגיה חדשה שזמינה כיום.

מה אם-כך צריך הרגולטור לעשות כדי לעודד תחרות בנקאות במגזר הקמעוני? הוא צריך להגדיל את מספר השחקנים הבנקאיים ע"י כך שיגביל את גודלם של הבנקים במונחי נתח-שוק (הבנקים הגדולים הפועלים כיום בישראל מחזיקים כשליש מהשוק כ"א). הוא צריך לפרק קבוצות בנקאיות (בנק שמחזיק בבעלות על בנק אחר) לבנקים נפרדים. הוא צריך לקזז יתרונות לגודל שקיימים בבנקאות ע"י קביעת דרישות הון מוגדלות כפונקציה של גודל הבנק (זה יפעל גם להגברת יציבותה של המערכת הפיננסית). הוא צריך לעודד את כניסתם לענף של שחקנים חדשים - בנקים חדשים או שלוחות של בנקים זרים. הוא צריך לאפשר כניסה לענף הבנקאות הקמעונית לבנקים ייעודיים, בעלי רשיון בנקאי המוגבל לתחומים ספציפיים רצויים. הוא צריך לעודד את כניסתם של בנקים קטנים ע"י הפחתת הדרישות ההתחלתיות להון עצמי או לדוגמה רתימת הממשלה למהלך בדרך של ערבות מדינה לבנקים קואופרטיביים. הוא צריך לתמוך בהכנסת אמצעים טכנולוגיים חדשניים לבנקאות. הוא צריך להקטין יתרונות לגודל ע"י עידוד מיקור-חוץ לפונקציות בנקאיות סטנדרטיות (מערכות מידע, מערכות ניהול סיכונים, חשבות וכו'). והוא צריך להפעיל בישראל ביטוח פיקדונות, שיאפשר לבנקים קטנים להתמודד על מקורות מימון קמעוניים בתנאים שווים לאלו של הבנקים הגדולים.