הוויכוח על תמ"א 38

אנחנו מתבשרים באחרונה על קיצה הקרב של התוכנית תמ"א 38, ולומדים על דעות בעד ונגד המשך פעילותה. מהו הסיפור של תמ"א 38 ומדוע קיים הוויכוח הציבורי?

רקע: רעידות אדמה והיערכות לקראתן

ארץ ישראל סבלה היסטורית מרעידות אדמה: על-פי רישומים היסטוריים של כ-2000 שנה, רעידת אדמה קטלנית מתרחשת בממוצע אחת ל-80-100 שנים (האחרונה אירעה בשנת 1927). הסיבה הגיאולוגית לרעידות היא מיקומה של ישראל באזור העתק ים המלח (השבר הסורי-אפריקאי), המהווה מפגש בין הלוח האפריקאי (לוח סיני) ללוח הערבי. כמו-כן יש חשד לשבר רדום המשתרע מעמק בית שאן, לאורך עמק יזרעאל ועד להר הכרמל (העתק יגור). רעידת אדמה קטלנית באזור - לדעת הגיאולוגים - היא לכן רק שאלה של עיתוי. היערכות לקראתה, כדי לצמצם ככל האפשר את נזקיה בנפש וברכוש, מחייבת לבנות מבנים המסוגלים לספוג לפחות חלק מהזעזוע. לצורך כך הפיצה המדינה הנחיות ספציפיות ('תקן לעמידות מבנים בפני רעידות אדמה') לענף הבנייה. התקן הישראלי, ת"י 413, נכנס לתוקף בשנת 1975 והיה למחייב החל מינואר 1980. זה העלה כמובן שאלה לגבי מלאי הדיור הישן, זה שנבנה לפני 1980: לפי ההערכות, מרבית המבנים שנבנו בישראל לפני 1980 אינם עומדים בדרישות תקן זה, ולכן קיים חשש שבהתרחש רעידת אדמה חזקה בישראל ייגרמו נזקים חמורים בגין מלאי הדיור הישן.

בעקבות רעידת אדמה חמורה שאירעה בטורקיה בשנת 1999 וההרס העצום שהיא גרמה החליטה הממשלה למנות ועדת שרים להיערכות לרעידות אדמה. הוועדה, מצידה, מינתה גוף מטה מקצועי - "ועדת ההיגוי להיערכות לרעידות אדמה" - שירכז את עבודתם של כל הגופים המקצועיים שיש להם נגיעה להיערכות. התוצאה של פעילות זו היא פירסומה של "תוכנית מתאר ארצית לחיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה" (תמ"א 38) בשנת 2005. בבסיס התוכנית אומץ "תרחיש ייחוס לאומי" לפיו על ישראל להיערך לרעידת אדמה בעוצמה של 7.5 בסולם ריכטר, שמוקדה בים המלח, עמק בית שאן או העתק יגור. לפי אומדן שעודכן בסוף 2011 (ראו מסמך של ועדת ההיגוי הבין-משרדית להיערכות לרעידות אדמה), התוצאה הצפויה של רעידת אדמה כזו היא הרס או נזק כבד ל-28,600 מבנים, 7,000 הרוגים, 8,600 פצועים קשה ובינוני, 9,500 לכודים בהריסות מבנים, ו-170,000 מפונים מדירות שנפגעו. מטרתה של תמ"א 38 היא הצלת חיי אדם במקרה של רעידת אדמה עוצמתית: צמצום נזקי התרחיש על-ידי חיזוק מבנים ישנים כנגד רעידות אדמה. התוכנית המקורית נקבעה לתקופה של חמש שנים, והוארכה מאז מספר פעמים. תוקף התוכנית הקיימת הוא עד מאי 2020.

תמ"א 38 - תוכנית לחיזוק מבני מגורים ישנים

תמ"א 38 מפרידה בין מבני ציבור - שחיזוקם הוא באחריותה של הממשלה - למבני מגורים פרטיים שהאחריות לחיזוקם חלה על המגזר הפרטי. מאחר שאזורי הסיכון העיקריים של רעידות אדמה בישראל הם בפריפריה, והאוכלוסייה באזורים אלו היא בעלת מאפיינים סוציו-כלכליים נמוכים יחסית - הוכר הצורך להעמיד סיוע ממשלתי לבעלי דירות שיבחרו לחזק את בתיהם כנגד רעידות אדמה. הדרך בה בחרה המדינה לסייע לבעלי הדירות לממן את חיזוק הבתים היא יצירת תמריץ כלכלי המותנה בחיזוק הבתים: הענקת זכויות לתוספות בנייה לבניינים הקיימים. זכויות הבנייה מוענקות פעמיים לכל בעל דירה: פעם אחת כשהוא יכול להגדיל  את שטח דירתו-הוא, ופעם נוספת כשדיירי הבית המשותף יכולים להתקשר עם יזם ולמכור לו את זכויות הבנייה שנוספו לבניין המשותף (תוספת קומות לבניין) תמורת ביצוע פעולות החיזוק. התוצאה היא, אם כן, שתמ"א 38 מאפשרת לבעלי דירות להשביח את הנכסים שבבעלותם (חיזוק הבניין כנגד רעידות אדמה + הגדלת שטח הדירות שבבעלותם) ללא עלות, כלומר בלא שיידרשו לממן השבחה זו מכיסם. לכאורה, המדינה המציאה 'קונץ' שמאפשר ארוחות חינם. עכשיו נותר רק להמתין ולראות אם התוכנית מביאה לתוצאות הרצויות.

במהלך השנים הראשונות התברר שהתוכנית אינה מצליחה למשוך את בעלי הדירות לפעולה, אם בגלל חסמים ביורוקרטיים, חוקיים או כאלו הנובעים מחוסר כדאיות כלכלית. לכן החלה סידרה ארוכה של תיקונים לתוכנית המקורית שמטרתם להסיר את החסמים השונים. מעבר לטיפול בחסמים ביורוקרטיים ומשפטיים, התוכנית הורחבה (2010) כדי שתכלול גם אפשרות להריסה של המבנה הקיים ובניית בניין חדש במקומו תוך ניצול זכויות הבנייה הנוספות המוענקות במסגרת תמ"א 38, וכן הוגדלו אחוזי הבנייה המוענקים לדיירים תמורת השתתפותם בתוכנית (2013, 2016) כדי להגדיל את כדאיותה הכלכלית לדיירים.

הפתעה: מה בעצם עושה תמ"א 38?

הרעיון המקורי של תמ"א 38 היה ליצור תמריץ לבעלי הדירות הישנות לפעול בעצמם לחיזוק הבתים המשותפים כנגד רעידות אדמה. זהו לכאורה סוג של Win-Win האהוב כל-כך על כלכלנים (בצדק) ומשאת נפשם של אנשי משרד האוצר המחפשים לנצח מקורות מימון חוץ-תקציביים (שלא בצדק). אבל המהלך לא הצליח להשיג את מטרתו. תמ"א 38, שמטרתה היתה לחזק מבני מגורים ישנים כדי לצמצם את ממדי ההרג ההמוני והנזק העצום לרכוש שתגרום רעידת אדמה עוצמתית, הפכה למשהו שונה לגמרי: תוכנית להשבחת נדל"ן של בעלי בתים באזורי הביקוש היקרים (תוספת מטראז' לדירות, תוספת ממ"ד, הוספת מרפסות, הוספת מעליות, שיפוץ חזיתות בתים, תוספת חניית רכב תת-קרקעית ושטחי אחסון), שנעשית כולה על חשבון הציבור הרחב (כלומר: אלו שאינם בעלי הדירות האמורות) באמתלא של חיזוק מבנים כנגד רעידות אדמה. מטבע הדברים, "חיזוק המבנים" הזה נעשה כולו במרכז הארץ, באזורים הפחות-חשופים לסיכוני רעידות אדמה, תוך הפקרת הצורך לחזק מבני מגורים דווקא באזורים המועדים לסכנה (בגלל ערך הנדל"ן הנמוך, ההטבות הכספיות הגלומות בתוספת אחוזי בנייה בפריפריה אינן מספיקות כדי לממן את חיזוק המבנים). ראו בהמשך מפה של המכון הגיאולוגי המציגה את מיקומם של אזורי הסיכון בישראל ושימשה בסיס לקביעת תקן הבנייה: היכן, לפי המפה, נמצאים אזורי הסיכון? והיכן, לדעתכם, מתרחשת רוב הפעילות הענפה במסגרת תמ"א 38? ניחשתם נכון: מדובר בשני אזורים שונים.

מהי השפעתה של תמ"א 38 במרכז הארץ?

ישנו דבר נוסף שאפשר לומר לגבי השפעות הלוואי של המהלך שמכתיבה הפעילות הערה במסגרת תמ"א 38 במרכז הארץ: מדובר אמנם בחיזוק מבנים ישנים כנגד רעידות אדמה, אבל הדרך שבה פועלת התוכנית מהווה פגיעה בצרכים העתידיים של ישראל. 

תמ"א 38 נשענת על אינטרסים ויוזמה נקודתית של הדיירים - כל בניין לעצמו. היא יוצרת ציפוף אוכלוסייה כתוצר לוואי, ציפוף שנגזר מנוסחאות שהן ספציפיות לתוכנית (המפתח לחישוב אחוזי הבנייה עונה על השאלה: כמה תוספת שטח בנוי יש להתיר לבניין כדי להגיע למצב שבו תמורת המכירה של השטח הנוסף תספיק כדי לכסות את עלויות חיזוק הבניין והרחבת שטחי הדירות הקיימות?). היא איננה מתחשבת בשיקולים נוספים - לא בשיקולים עירוניים של צפיפות, עומס על תשתיות עירוניות וכו', ולא עם ראיית צרכי הדיור העתידיים של ישראל ועם המהלכים המסיביים של ציפוף אורבני הנגזרים מהם. יש לזכור שלפי התחזיות הדמוגרפיות הקיימות, אוכלוסיית המדינה תגיע כנראה עד אמצע המאה הנוכחית ל-15 מיליון נפש - עובדה שמחייבת תכנון מחדש של תפרוסת האוכלוסייה שתאפשר ציפוף מסיבי של האוכלוסייה במרכזים העירוניים הקיימים. ציפוף כזה יחייב החלפה של מלאי דיור ישן בחדש. נוכח עתיד זה, מהלכים של התחדשות עירונית כבדרך-אגב, המונעים אך ורק ע"י שיקולים של עיסקה כלכלית נקודתית בין בעלי דירות לבין הרשות המקומית - מהווים התחדשות עירונית מעוותת.

האם בכלל דרוש תמריץ כלכלי לחיזוק מבנים?

ראינו שתמ"א 38, בגלל היותה תוכנית המעודדת חיזוק מבנים ע"י בעלי הדירות בדרך של הצעת "גזרים" כלכליים, מביאה בשנים האחרונות לפעילות ערה דווקא באזורים גיאוגרפיים בהם הסיכון הסייסמי נמוך והערך הנדל"ני גבוה. היא אינה גורמת לפעילות דומה באזורים גיאוגרפיים בהם הסיכון הסייסמי גבוה והערך הנדל"ני נמוך. זה לא לגמרי מפתיע. זה משאיר את הפריפריה כבעייה בלתי-פתורה, שתידרש לגביה תוכנית אחרת. במקביל, זה מעלה שאלה לגבי התועלת למדינה מהפעלת התוכנית במרכז הארץ.

מדוע חיזוק מבני מגורים פרטיים כנגד רעידות אדמה הוא אחריותה של הממשלה ולא של בעלי הדירות עצמם, והרי חיזוק מבני המגורים מקטין את חשיפתם לסיכוני חיים ולסיכונים של נזקים לרכוש? גם אילולא התקיימה תמ"א 38, המעניקה להם תוספת שטח מגורים ללא תמורה, הם היו צריכים לבחור לחזק את הבניין לטובתם-הם - מדוע פעולה המקטינה את חשיפתם לסיכוני רעידות אדמה ומשביחה בכך את הנכס שבבעלותם צריכה להיות ממומנת ע"י אחרים, שאינם נהנים ממנה? מדוע חברות הביטוח אינן מתנות את הוצאת הפוליסה לביטוח הדירה בחיזוק המבנה (או לחילופין מחייבות את הדייר בתשלום פרמיית סיכון יקרה יותר)? מדוע העיריות אינן יוצרות מדרגת ארנונה גבוהה יותר לבעלי דירות שבחרו שלא לחזק את מבני המגורים שלהם? מדוע שוק השכירות של דירות אינו מפלה בין דירות הנמצאות בבניין שחוזק כנגד רעידות אדמה לבניין שלא חוזק נגדן - האם שוכרי הדירות אינם מפנימים את הסיכון המוגדל לו הם חשופים בדירות המצויות בבניינים שלא חוזקו?

אם המדינה מעריכה שלנושא חיזוק הבניינים יש השפעות חיצוניות חיוביות (כלומר: שחיזוק של בניין מסוים כנגד רעידות אדמה משפר את רווחתם של תושבי השכונה האחרים) - היא יכלה להשתמש ב"מקל" במקום ב"גזר" כדי להביא אותם לחזק את הבניין: היא יכלה להפלות לרעה בעלי דירות בבניינים לא מחוזקים בכל הנוגע לחיובי ארנונה; היא יכלה לקבוע שיש בכוחם של מחצית מהדיירים בבניין משותף לכפות את חיזוקו של הבניין על היתר; היא יכלה להציע לבעלי הדירות ערבות מדינה להלוואות בנקאיות ארוכות-טווח למימון החיזוק כדי לפשט את תהליכי נטילת האשראי וכדי להוזיל את ההלוואות לדיירים; היא יכלה ליזום קיומן של הלוואות "עומדות" שלא תחייבנה את כל הדיירים בתשלומים שוטפים ותאפשר לאלו המעוניינים בכך לדחות את פירעון החוב למועד עתידי של העברת הבעלות על הדירות; ויש בוודאי עוד דרכים רבות שמאפשרות לעודד חיזוק מבני מגורים מבלי ליצור הטבות נדל"ניות מיותרות.

סיכום?

חיזוק מבנים ישנים כנגד רעידות אדמה הוא מהלך הכרחי. תוכנית לאומית הייתה צריכה לדאוג שפעולות החיזוק יתמקדו באזורי הסיכון ולא כפי שארע בהשפעת תמ"א 38. פעולות חיזוק אלו של מבני מגורים מחייבים כנראה תמרוץ ממשלתי, אם במקל ואם בגזר. הפעילות שמתקיימת במרכז הארץ בגין תמ"א 38 היא טעות: שיקולים של תכנון אורבני מוקרבים לטובת תוכנית שנחיצותה אינה ברורה, ובעלי דירות זוכים להשבחת נכסיהם על חשבון הציבור.