מדוע בנק ישראל מכתיב לבנקים קריטריונים למתן הלוואות לדיור?

 

איך הפך בנק ישראל לבעל הבית של שוק המשכנתאות?

שוק המשכנתאות בישראל נשלט כיום כמעט בלעדית על-ידי שלושה בנקים מסחריים. זה איננו המצב הנהוג בשאר העולם. זה גם איננו המצב ששרר בישראל בעבר: השחקנים העיקריים בשוק המשכנתאות היו גופים חצי-בנקאיים (שנקראו בשם המטעה "הבנקים למשכנתאות"), שהרישיון הבנקאי שניתן להם הוגבל להעמדת אשראי לדיור מכספי המדינה ומפיקדונות של מתווכים פיננסיים ("המוסדיים"), כשבצידם פעלו מספר חברות ביטוח שעסקו רק במתן אשראי פרטי. תשעה בנקים כאלו פעלו בישראל בשנות ה-90', והם נעלמו בהדרגה מהזירה: הם נסגרו ("בנק כרמל"), הפכו לבנקים מסחריים ("בנק ירושלים") או נרכשו על-ידי תאגידים בנקאיים ומוזגו (בהדרגה) לתוכם. גם חברות הביטוח השונות חיסלו את פעילותן בשוק המשכנתאות (למעט "כלל ביטוח"). לכאורה, מדובר בהתפתחות אבולוציונית - השתלטות מוטציה מוצלחת, המתמודדת טוב יותר עם המציאות; אני מעריך שהסיפור שונה לגמרי, והוא קשור לכוחם המופלג של התאגידים הבנקאיים ולוואקום מנהיגותי בסקטור הציבורי (ראו בהמשך). בכל מקרה, התוצאה של התפתחות זו של שני העשורים האחרונים היא ריכוזיות קיצונית בשוק המשכנתאות. בעטיה, התחרות על לקוחות היא מינימלית, והביטוי הבולט הוא רמת שירות נמוכה וריבית (מירווח פיננסי) גבוהה מהמתחייב. הרוח הגבית מצד בנק ישראל למיזוגי בנקים מסחריים לאורך התקופה החמיר עוד יותר את הריכוזיות ואת הפגיעה בלווים. 

ישנה עוד תופעת-לוואי מוזרה: בנק ישראל, שאחראי - בין שאר תפקידיו - גם לרגולציה הבנקאית (בישראל, המפקח על הבנקים הוא אגף של הבנק המרכזי), החל להתייחס לשוק המשכנתאות כאילו זהו מרחב האחריות שלו. זה אולי נראה פרט סתמי, אבל הוא איננו כזה: בכל מדינה, שוק המשכנתאות הוא נדבך קריטי במערכת הפיננסית הפרטית, וכלי רב-עוצמה של המדיניות הממשלתית בתחום הדיור. המדינה יכולה ואף אמורה להכתיב את מאפייניו ודרך פעולתו בכפוף לראייה כלכלית וחברתית כוללת ולהגדרה ברורה של מדיניות דיור, והיא אכן עשתה זאת לכל אורך ההיסטוריה של המשק הישראלי. בשלב כלשהו, המדינה "התקפלה": בגלל ואקום בהנהגה הפוליטית של ישראל, שוק המשכנתאות 'יובש', הופקר והושאר ללא בעל-בית. משרד השיכון (בשמותיו המתחלפים) ויתר על אחריותו ההיסטורית לספק פתרונות-דיור בבעלות להמוני ישראל. הוא הצטמצם למשרד אינטרסים הדואג בעיקר לקבוצות אוכלוסיה שוליות. הסיוע הממשלתי הנוכחי לרכישת דיור ראשון בישראל הוא צל עלוב של מכשיר עוצמתי ליישום מדיניות-דיור שפעל כאן בעבר וסייע לאורך השנים למרבית חסרי-הדיור להגיע לדירה בבעלותם. שוק המשכנתאות עבר הפרטה, הפך לריכוזי, ובהיסח הדעת הופקר לשיגיונותיו של בנק ישראל שאין לו שום עניין או שליחות במרחב זה מעבר לדאגה ליציבותם של הבנקים. למשקי הבית - אין עוד פטרון. שוק הדיור הפך בהתאם למגרש משחקים לגיטימי של משקיעים מחפשי תשואה. המגמה התגברה ככל שצנחו שיעורי הריבית ומשקי בית מבוססים אצו להסיט את תיק ההשקעות שלהם מהאפיקים הפיננסיים לשוק הדיור. אין פלא, לכן, ששיעור משקי הבית שמתגוררים בדירה בבעלותם צונח בשנים האחרונות, כשמנגד שיעור משקי הבית המחזיקים בבעלותם יותר מדירת מגורים אחת עולה בהתמדה.

ומה עשה "בעל הבית החדש" בשוק המשכנתאות?

בהיותו בעל הבית, הרגיש בנק ישראל שזו זכותו ןאף חובתו להתערב בשוק המשכנתאות על רקע המשבר הפיננסי העולמי והחשש שמא גלי ההדף שלו יגיעו למשק הישראלי. מעבר להגנה על יציבות הבנקים, ניתן אולי להצדיק צעדים כאלו (קחו לדוגמה את הגבלת שיעור המימון ברכישה של דירה נוספת ל-50%) כנטילת אחריות (בנק ישראל כ"מבוגר אחראי") למחירי הדירות, נוכח החשש מהתפתחות "בועת נדל'ן" מסוכנת והתחושה שגשר הפיקוד הלאומי נטוש. אבל ברור שאילו גם גופים חוץ-בנקאיים היו פועלים בשוק המשכנתאות - לא היתה לבנק ישראל יכולת אפקטיבית לנווט את השוק - רק לשלוט בפעולות הבנקים. האנומליה של ריכוזיות חריפה ובלעדיות בנקאית יצרו חפיפה בין שוק המשכנתאות לבין מגרש האחריות של בנק ישראל: הוא, למעשה, בעל הבית של שוק המשכנתאות. מכאן האווירה שהבנק משדר, של "אני אנווט". העניינים יכלו לכאורה להתנהל לטובת כל הצדדים, כמו חברה ציבורית המתנהלת ללא גרעין שליטה או מיניסטריון המנוהל על-ידי הפקידות הבכירה שלו. אלא שכאן נוצרה תופעה בעייתית כשבנק ישראל החל בעשור האחרון להתערב במדיניות האשראי לדיור של הבנקים. ולא מדובר בצעדים שניתן לתרץ אותם בצורך אוביקטיבי להדק את הרגולציה הבנקאית - מדובר לטעמי בהתערבות פרטנית, שרירותית, מיותרת ואף מזיקה. 

ההתערבות הפרטנית של בנק ישראל במדיניות האשראי

מהו אופיה של התערבות זו? היא החלה לפני למעלה מעשור, כשהמפקח על הבנקים החל לשגר הנחיות לבנקים הדורשות מהם לנקוט זהירות בהערכת יכולת ההחזר של לווים במקרים של הלוואות בריבית משתנה (2009), כשדרש מהם ליצור הפרשה מיוחדת לחובות מסופקים בגין הלוואות לדיור ששיעור המימון בהן גבוה מ- 60% ולבחון מחדש את מאפייני הסיכון של תיק האשראי לדיור (2010), וכשהגביל כמותית את חלק ההלוואה שניתן בריבית משתנה (2011). זה לא נגמר בהתערבות זו: ב-2012 המפקח על הבנקים קבע תיקרה, לראשונה בהיסטוריה הבנקאית, לשיעור המימון בהלוואות לדיור; ב-2013 הוא הגביל (שוב: לראשונה בהיסטוריה הבנקאית) את היחס בין תשלומי המשכנתא השוטפים לבין הכנסות הלווים והגביל את תקופת ההלוואה ל-30 שנים (לפחות אחד מהבנקים נהג להעמיד הלוואות לתקופה ארוכה יותר); ב-2014 הוא קבע כללים לגבי חישוב ההכנסה המשמש לצורך המיגבלה על היחס בין תשלומי משכנתא לבין הכנסות הלווים. לסיכום: בשנים 2014-2009 יצר המפקח על הבנקים מצב חדש לפיו הוא מכתיב לבנקים כללים, סייגים ונהלים פרטניים לגבי תהליך אישור ההלוואות. הבנקים אינם חופשיים עוד כיום לקבוע לעצמם מדיניות אשראי וקריטריונים למתן אשראי, להעריך עצמאית את סיכוני האשראי ולתמחר אותם בהתאם - הכללים והסייגים מוכתבים להם על-ידי המפקח על הבנקים.

מהיכן נובעת התורה החדשה של בנק ישראל?

יובהר: אין לבנק ישראל שום כדור בדולח שיאפשר לו להעריך טוב יותר מהבנקים את סיכוני האשראי. כל הניסיון המצטבר, כל הידע האמפירי, כל ההיכרות הקרובה עם 'השטח' - הכל נמצא בידי הבנקים ואיננו נמצא בידי בנק ישראל. לכן עולה שאלה מיידית, מטרידה: באיזו זכות מתיימר המפקח על הבנקים ללמד את הבנקים כיצד להעריך ולנהל סיכוני אשראי? מאילו תובנות הוא גזר את ההוראות הפרטניות והסייגים שכפה על הבנקים? 

זה מרחיק מעבר לכך: מזה קרוב לשני עשורים הבנקים מפעילים מודלים ממוחשבים להערכת סיכוני אשראי, מודלים שהם פיתחו בעמל רב ושמסייעים להם לאמוד ולתמחר סיכון בשלב הגשת הבקשה. מודלים אלו הם פרטיים, והם מהווים נכס אסטרטגי של הבנקים. לבנק ישראל אין מודלים ממוחשבים כאלו, וגם אין סיבה מדוע יהיו לו. בכלל, אין בידיו נתונים פרטניים ואין למיטב ידיעתי מחקרים אקדמיים שהוא ביצע ופירסם בנושא סיכוני אשראי. אם-כך, מניין הוא "יודע" משהו על סיכון אשראי שאיננו ידוע לבנקים, עד כדי כך שהוא מחלק להם הוראות מקצועיות פרטניות?

מה קורה בשטח?

היכנסו לבנק לברר על תנאי המשכנתא שלכם ויתברר לכם שחלק מהמיגבלות הכמותיות המוצגות לכם אינן משקפות את דעתם המקצועית של אנשי האשראי של הבנק אלא הן מיגבלות חיצוניות שמכתיב בנק ישראל. זהו עולם הפוך: חופש הפעולה המקצועי של הבנקים ליטול סיכון אשראי ספציפי נחסם על-ידי הוראות קשיחות של המפקח על הבנקים, ללא הנמקה וללא שהותיר בידיהם גמישות ניהולית. זוהי קריאה לניוון הדרגתי של שיקול הדעת הבנקאי. זהו ביטול החופש של הבנקאי להעריך סיכון ולתמחר אותו כדי להגדיל את הכנסות הבנקים. זו הדרה של קבוצות אוכלוסייה מוחלשות משוק המשכנתאות בגלל הנחיות מגבילות מידי. זו דחיפה בעקיפין להנהגת הסדרים מוזרים של שיתוף פעולה בין לווים לבנקאים כדי לעקוף את סייגי הרגולציה השרירותיים (בעיני הבנקאים) על-ידי שימוש במיגוון של הלוואות נספחות למשכנתא (אבל מחוץ לה). זהו 'ישראבלוף' במיטבו.

מדוע זה קרה? 

אינני יודע כיצד מה שהחל כהתערבות 'יציבותית' שננקטה אד-הוק על-ידי בנק ישראל על רקע המשבר הפיננסי המאיים של 2008-9 הפך בהדרגה להשתלטות קבועה, בעייתית ומיותרת של המפקח על הבנקים על מדיניות האשראי של הבנקים בתחום המשכנתאות. התשובה קשורה אולי להעדר מנהיגות בצמרת הבנק המרכזי, שאיפשרה להתערבות זמנית להישאר על כנה מעבר לצורך בה. לפי ההוראות האחרונות שפירסם בנק ישראל בנושא ריבית הפריים (ביטול המיגבלה), ולפי התגובה התקשורתית הנכנעת שמקבלת כמובן מאליו את המצב של שליטת בנק ישראל בשוק המשכנתאות - נראה שבנק ישראל 'התרגל' להיותו רגולטור של שוק המשכנתאות ושהבעיה לא תחלוף מעצמה. היא כנראה לא תחלוף ללא מאבק ציבורי נגד בנק ישראל.

מה צריך היה בנק ישראל לעשות אחרת? 

כרגולטור של המערכת הבנקאית, בנק ישראל היה צריך לוותר על היומרה לשליטה פרטנית במדיניות האשראי של הבנקים ולחזור למצב שבו הוא מפקח 'מרחוק': מבטיח שאיכות ניהול סיכוני האשראי של הבנקים היא משביעת רצון, שמערכת קבלת החלטות האשראי והתימחור מתבססת על תהליכי הערכה מושכלים, שהבנקים מעריכים באופן שוטף את מדיניות האשראי שלהם לאור הסביבה הכלכלית, שמתקיימת בקרה אפקטיבית של התהליכים ושקיימת שקיפות בניהול סיכוני האשראי. 

אם הוא באמת 'המבוגר האחראי', בנק ישראל היה צריך לדאוג להגברת התחרות בשוק המשכנתאות. הוא היה צריך לפעול נמרצות להצטרפותם של בנקים נוספים לשוק המשכנתאות, להושיט יד לרגולטור של שוק ההון כדי לאפשר כניסה של נותני משכנתאות חוץ-בנקאיים (לרבות סוכני משכנתאות) לשוק, ולהביא להולדתו המיוחלת של שוק משני למשכנתאות שיאפשר לצמצם חלק מסיכוני האשראי של הבנקים ולהעבירם למשקיעים בשוק ההון ולחזק בכך את ההון העצמי של הבנקים.

וחוץ מכל זה, לכשתיגמר הסאגה של 'אין ממשלה' בישראל - יגיע הזמן לבנות מחדש מדיניות דיור לאומית. אבל זו כבר משימה לממשלה ולכנסת.