ההוראה החדשה של המפקח על הבנקים

המפקח על הבנקים פירסם אתמול (24.6) טיוטת הוראה חדשה בנושא הלוואות לדיור. לפי הוראה זו, יצטרכו הבנקים להפריש הפרשה נוספת מיוחדת בשיעור 0.75% בגין הלוואות שניתנו לאחר אפריל 2010 וששיעור המימון בהן במועד העמדת האשראי עולה על 60%. הוראה זו אמורה להיכנס לתוקף לגבי הדוחות הכספיים לתום הרביע השני של 2010, ומטבע הדברים היא תהיה רטרואקטיבית: היא תחול גם על הלוואות שכבר ניתנו (מאז חודש אפריל), וגם על הלוואות שטרם ניתנו ושיינתנו עד לכניסת ההוראה לתוקף. השלכת הוראה זו היא ייקור עלות האשראי. לגבי הקבוצה השנייה – רוכשי דירות שכבר נמצאים בתהליך נטילת הלוואות - המשמעות היא אנדרלמוסיה סביב ניסיונם של הלווים להשלים את נטילת ההלוואות לפני שהבנקים נוקטים בצעדים שמשמעותם גלגול העלות הנוספת על הלקוח.

מהי מטרת ההוראה החדשה?

כפי שעולה מהודעת המפקח על הבנקים שהתפרסמה בעיתונות, התפתחות עודף ביקוש לדירות בשנתיים האחרונות על רקע קשיי היצע וריביות נמוכות הביאה לכך שמחירי הדירות עולים בקצב מהיר. המפקח מודאג מעליית כמות ההלוואות לדיור, מגידולה של ההלוואה הממוצעת, ומגידול בשיעור המימון הממוצע (היחס בין גודל ההלוואה לערך הדירה), העומד לדבריו כיום על כ-70%. כפי שמסר נגיד הבנק בהזדמנות אחרת, המשך עליית המחירים בקצב הנוכחי עלול לגרום להתפתחותה של בועה של מחירי דירות. הסכנה של בועה כזו – כמו של כל בועה - היא שהיא עלולה בעתיד להתפוצץ, ומחירי הדירות עלולים לרדת בחדות. אם אכן תתפוצץ הבועה, הבנקים יימצאו במצב שבו יתרות ההלוואות תהיינה גדולות מערך הביטחונות. המפקח על הבנקים מודאג מגידול הסיכון ליציבות המערכת הפיננסית, וצעדו זה בא כדי לייקר את האשראי ולהקטין את הביקוש לדירות. בפרט, הוא מנסה להקטין בצעד זה את שיעורי המימון של משכנתאות.

מהי המשמעות המיידית של ההוראה?

חלקים מסויימים של ההוראה אינם נוגעים ישירות ללווים: הבנקים נדרשים לבחון מחדש את הסיכונים בתיק האשראי הקיים ואת מדיניות האשראי כדי לוודא שאינה מובילה לנטילת סיכוני-יתר; הבחינה אמורה לכלול תרחישי-לחץ (Stress Tests) על מנת לבחון הרעה אפשרית של איכות האשראי עקב שחיקת ערך הביטחונות ועקב שחיקת הכנסות הלווים.

הנקודה החשובה היא הדרישה להגדלת ההפרשות לחובות מסופקים בגין הלוואות לדיור ששיעור המימון בהן עולה על 60%. משמעות ההוראה היא ייקור עלות האשראי הספציפי לבנקים; ייקור האשראי ללקוח הסופי תלוי בתגובתם של הבנקים לדרישה החדשה, ויתרחש כנראה בהדרגה ודיפרנציאלית לפי כוח המיקוח של הלווים. לא צריכה להיות השפעה להוראה זו ללווים שנוטלים הלוואה ששיעור המימון שלה נמוך מ-60%, או לכאלה שיוכלו להציע לבנק ביטחונות נוספים ובכך יפחיתו את שיעור המימון בהלוואה. מטבע הדברים, לווים שינסו למחזר הלוואות לצורך הפחתת ריבית או פריסה מחדש של הלוואותיהם ייתקלו באותה בעיה אם שיעור המימון שיבקשו מהבנק עולה על 60%.

מדוע דווקא 60%?

אין תשובה ברורה לשאלה זו. בארה"ב קיימת מחיצה בגובה 80%. מחיצה זו נוצרה בחקיקה שקיבל הקונגרס, לפיה סוכנויות המשכנתאות רשאיות לרכוש הלוואות משכנתא עד לשיעור מימון מקסימלי של 80%. מחיצה זו זכתה בדיעבד לחיזוקים אמפיריים כשחוקרים ניסו למדוד את השפעת שיעור המימון על סיכון חדלות-הפירעון. בישראל קבע בזמנו המפקח מחיצה בגובה 60% לצורך חישובי הלימות-הון, ולמיטב זכרוני ההנמקה שסיפק המפקח על הבנקים בזמנו למספר השרירותי והמפתיע הייתה שבגלל שההלוואות בישראל הן צמודות-מדד והיתרה בהן פוחתת בקצב יותר איטי מאשר בארה"ב - נדרשת מחיצה נמוכה יותר. מסתבר עתה שלהחלטות חסרות ביסוס אמפירי יכולה להיות תוחלת חיים מפליאה.

הסמיכות בין הודעת הריבית לטיוטת ההוראה על משכנתאות

מבלי להיכנס לדיון על מטרות המהלך והסיכוי להשגתן, נאמר שלאור השקפתו של הבנק המרכזי על המגמות השליליות של האשראי למשכנתאות עמדו לרשותו שני כלים: האחד – העלאת שיעור הריבית; השני – התערבות בעלותו של האשראי שלא דרך העלאת הריבית. הדרך הראשונה היא הטבעית: אנו קוראים באחרונה ניתוחים לפיהם עליית מחירי הדיור נובעת לכאורה מרמת הריבית הנמוכה, ולכן היה צריך לפעול כנגד התופעה באמצעות ייקור הריבית. אלא שכלי הריבית הוא בעל השלכה כלל-משקית, וחשיבותו רבה לעידוד הביקושים האחרים, לרבות עידוד התעסוקה, ולשמירה על שער החליפין של השקל. לפיכך פעל הבנק המרכזי בכלי ממוקד: ייקור עלות המקורות לבנקים לצורך העמדת הלוואות מסוג זה. כך התבשרנו כמעט ביחד על טיוטת ההוראה החדשה (המפקח על הבנקים) ועל ההחלטה שלא להעלות את הריבית בחודש הקרוב (נגיד הבנק המרכזי).

האם הבנק המרכזי אמור להתערב בשוק הדיור?

ההתבטאויות של ראשי הבנק המרכזי בחודשים האחרונים מעוררות תמיהה לגבי העניין הרב שהוא מגלה בשוק הדיור. האם זהו תפקידו של הבנק המרכזי להשגיח על מחירי הדיור? האם הוא חש אחריות דומה גם לגבי שוק המניות, החיסכון הפרטי או נכסים אחרים? מהי הסיבה להתעניינות זו – האם הממשלה ביקשה מהבנק המרכזי לייצב את שוק הדיור? אני חושב שהתשובה לכל השאלות היא שלילית. אילו רצתה הממשלה להקטין את לחצי הביקוש בשוק הדיור היא יכלה לפעול ישירות אפילו מבלי לערב בכך את הבנק המרכזי; היו עומדים לרשותה כלים מגוונים: הפשרת קרקעות, קידום תהליכי אישור בוועדות המחוזיות, מיסוי וסיבסוד של רכישת דיור, העלאת המיסוי על הכנסה מהשכרת דירות ועל רווחי הון ממכירת דירות (אפילו הכרזה על כוונה לצעד כזה), שינוי בתכניות הסיוע לזכאים, הצעות חקיקה וכו' – היא לא הייתה נזקקת לשימוש בכלי מדיניות כל-כך מוזר כמו הפרשה ספציפית לחובות מסופקים. אבל זה מה שקורה כשגוף שאחראי ליציבות המערכת הפיננסית מנסה לקבוע וליישם מדיניות בתחום שאינו באחריותו, כשהוא מוגבל לכלי המדיניות המועטים הנמצאים בסמכותו.

האם באמת יש צורך בהתערבות?

מהאמירות המושמעות בציבור ניתן אולי להסיק שבישראל מתפתחת בועת נדל"ן מסוכנת. אין סימוכין לאמירה זו. מספר הלוואות המשכנתא הפעילות נמצא בירידה כבר מספר שנים. היחס בין חוב המשכנתאות לתוצר נמוך כיום משהיה לפני עשור, והוא נמוך בהשוואה בינלאומית. עליות המחירים מרוכזות באזור גיאוגרפי מצומצם, והן אינן נמשכות ביציבות מספיק זמן כדי לתייג את התופעה כ"בועה", שהיא תופעה כלכלית פתולוגית.

האם מדובר באמת בהיענות לאתגר בתחום ניהול הסיכונים?

הנימוק ששמענו להתערבות המפקח על הבנקים הוא שמדובר בסיכון ליציבות המערכתית. אם זוהי באמת הסיבה להתערבות, היה אפשר לחשוב על מספר נושאים הקשורים לסיכוני האשראי שהמפקח היה צריך לטפל בהם קודם, ולאו דווקא בכלים עקיפים:

• היה אפשר לשאול מדוע המפקח על הבנקים מאפשר לשוק המשכנתאות לפעול כבר מספר שנים במגזר השקלי הלא-צמוד, שבו האשראי כמעט כולו בריבית ניידת נומינלית. לאור ההערכות שמפרסם בנק ישראל עצמו לגבי מגמת הריבית בשנים הקרובות היה צריך לחשוש מקשיי נזילות מהותיים של משקי הבית כשעליית הריבית הצפויה תקפיץ את התשלומים החודשיים של הלווים. היה אפשר אולי להקדים רפואה למכה ולעודד מעבר להלוואות שהתשלום החודשי בהן חסום מלמעלה, דוגמת ההלוואות האמריקניות. בעיקר עולה חשיבותה של נקודה זו בגלל חוסר היציבות של המערכת הפיננסית, שיכול להוביל לשינויי שער חליפין ולחידוש התהליך האינפלציוני
• היה אפשר לעודד את הבנקים להשלים את בנייתה של מערכת סטטיסטית לדירוג סיכוני לווים בתחום המשכנתאות – לאו דווקא במסגרת יבוא צייתני של הוראות "באזל II” אלא כיוזמה מקומית אחראית. מערכת כזו הייתה מחייבת את הבנקים לפתח ראיית סיכון שיטתית במקום אוסף הנהלים חסר הביסוס האמפירי הקיים כיום בבנקים. קיומה של מערכת כזו היה מאפשר לומר משהו אמיתי ומבוסס על שינויים באיכות האשראי האפותקאי בישראל, במקום האמירות בנוסח "כירסום באיכות תיקי האשראי" שמנפק המפקח ושכנראה אין להן כל ביסוס כמותי.
• היה אפשר לדרוש מהבנקים לקיים סקירה שנתית רצופה של איכות תיקי המשכנתאות שלהם בהתבסס על מערכות ממוחשבות מבוקרות, לחייב גילוי נאות על מצבם של תיקים אלו ולדרוש הקצאות הון והפרשות לחובות מסופקים המבוססים על מערכות אלו
• היה אפשר לעודד מחקר בסיסי בנושאי הדיור בישראל כדי לקבל תמונה ברורה על מצב הדיור, צרכי הדיור ומימון הדיור. בהעדר מחקר ממשי, האמירות המופיעות בדיווחים השונים (לדוגמא: "רוב נוטלי ההלוואות בשיעור מימון שמעל 60% הם זוגות צעירים") הן הפרחה של השערות
• היה אפשר לבחון מהי המשמעות מבחינת סיכון לבנקים של מימון הלוואות לרכישת בתים מעבר לקו הירוק, כשמדובר שם בבעיה חוקית של רישום ושעבוד ובבעיה של סיכון פוליטי מתואם במקרה שיתפתחו תהליכים מדיניים במזרח התיכון.

מה אומרת התערבות המפקח על הבנקים?

החלטתו של המפקח מעידה בעיקר על כך שהוא אינו סומך על הבנקים שינהלו את סיכוני האשראי שלהם בצורה אחראית. הוא חושב שאינם שמים לב לכך שמחירי הדירות עולים ולכן הסיכון של תרחיש ירידת המחירים מתגבר; הוא חושב שאינם מעריכים סיכון נכונה (מחמת טיפשות) או שהם נמנעים משמירה על הון כלכלי מתאים (מחמת רשעות), והוא צריך להתערב כדי לנהל אותם נקודתית; הוא חושב שאינם יודעים לתמחר סיכוני אשראי.

או שכל אלו אינן הסיבות האמיתיות אלא רק התירוצים, ומה שיש כאן מתחת לכל אלו היא התערבות שרירותית ומיותרת בתחום שאינו באחריות המפקח אבל הוא בעל ניראות פוליטית גבוהה