ההגבלות החדשות בנושא משכנתאות: שלוש שאלות

מה קבע המפקח על הבנקים?

ברשימה הקודמת (ראו כאן) הצגתי את ההוראות החדשות של המפקח על הבנקים בנושא משכנתאות (ראו את מכתבו של המפקח כאן), הוראות שתחולתן המתוכננת היא בתאריך 1.9.2013. מטרת ההוראות החדשות היא להגביל את סיכון האשראי הגלום בהלוואות בריבית משתנה, שבהן התשלום השוטף יכול לגדול כתוצאה משינוי ריבית השוק, ולהגביל את היחס בין שירותי החוב (גובה התשלום החודשי, כולל ריבית והחזר קרן) לבין הכנסותיו של הלווה ע"י קביעת תקרה רגולטורית.

ראינו שהבעיה הראשונה שמטרידה את המפקח על הבנקים היא נטייתם של הלווים לנצל את שיעורי הריבית הנמוכים של השנים האחרונות ולהעדיף הלוואות משכנתא בריבית משתנה על פני הלוואות בריבית קבועה, שהעדפה זו היא למעשה הימור של הלווים על שיעור הריבית בעתיד, ושהמפקח על הבנקים איננו מאמין שהלווים מבינים את ההימור שהם עושים: הוא חושש שהם נטלו על עצמם הימור שאינם יכולים לעמוד בתוצאה שלו אם יסתבר שטעו, והוא סבור שבמקרה כזה הם ייקלעו לפיגורים ויגרמו נזק לבנקים. לכן הוא קבע תקרה רגולטורית ליחס בין חלק ההלוואה שניתן בריבית משתנה לבין סך ההלוואה: רק שליש מתוך ההלוואה יכול להינתן בריבית משתנה לתקופות הקצרות מחמש שנים, ורק שני שלישים מתוך ההלוואה יכולים להינתן בריבית משתנה לכלל הטווחים.

הבעיה השנייה שמטרידה את המפקח על הבנקים היא היחס שבין גובה שירותי החוב לבין הכנסתו של הלווה. גם בנושא זה התערב המפקח על הבנקים וקבע תקרה: המפקח קבע שאם יחס זה יעלה על 40% - הבנק יידרש להקצות הון כנגד הלוואה זו בשקלול של 100% (כלומר: בשיעור הנהוג לגבי הלוואות מסחריות - לא זה הנהוג לגבי הלוואות משכנתא), ובכל מקרה הוא לא יעלה על 50%.

הוראות אלו של המפקח על הבנקים מעלות שלוש בעיות שנדון בהן בהמשך הרשימה: הבעיה הראשונה היא מה התערבות המפקח אומרת לגבי תפיסתו את ניהול הסיכונים בבנקים, ומהי משמעותה של אמירה זו; הבעיה השנייה נוגעת להשפעה החברתית של ההוראות: כשכל הוראה חדשה של המפקח על הבנקים מעמיקה את הפגיעה באוכלוסייה החלשה - מיהו הגורם שיקום לעזרתם? הבעיה השלישית נוגעת למצב המידע הציבורי על הדיור ועל ענף המשכנתאות: כיצד זה שאיננו יודעים כמעט כלום על המצב בענף חשוב זה, ומהי משמעות הדבר?

בעיה ראשונה: מה אומר המפקח על איכות ניהול הסיכונים בבנקים?

כפי שכתבתי ברשימה הקודמת, ההחלטה מהם שירותי החוב המקסימליים בהם יוכל הלווה לעמוד הייתה עד כה החלטה של הבנק. זוהי הפעם הראשונה שהמפקח על הבנקים מתערב ישירות בקביעת קריטריונים ספציפיים למתן אשראי. והוא קובע גבולות ברורים - לא הנחיות כלליות.

למרות שהקורא יכול לחשוב שמדובר בכללים הנגזרים מהשכל הישר (Common Sense) - אין הדבר כך. אנו שואלים כאן שאלה היפותטית: מהו נטל סביר של שירותי חוב מבחינת הלווה כשמדובר בטווח ארוך? מאחר שמדובר בהלוואה לטווח ארוך, התשובה אינה תלויה בהכנסתו השוטפת של הלווה, שמשקפת אולי גורמים קצרי-טווח או עונתיים או מחזוריים, אלא בתחזית לגבי הכנסתו העתידית היציבה במהלך חלק עיקרי של חייו. ומהי בעצם ההגדרה הנכונה של הכנסות הלווה  ואיזה רכיבים נכללים (או נגרעים) בהכנסות אלו? וכיצד מודדים שירותי חוב בסביבה שבה יש הלוואות צמודות-מדד, הלוואות צמודות-דולר והלוואות הצמודות למטבעות אחרים, ולכן שירותי החוב (בניגוד להכנסה) מושפעים משער החליפין של השקל? וכיצד נוהגים במקרה שהלוואת המשכנתא כוללת תקופת "גרייס" שבמהלכה הלווה אינו נדרש לפרוע את הקרן? וכיצד יש לנהוג לגבי הלוואות בריבית משתנה שבהן שירותי החוב צפויים להשתנות במהלך חיי ההלוואה בהתאם לשינויי הריבית?

לכאורה, אפשר למצוא לשאלות אלו תשובות אובייקטיביות: נשאל את יודעי הח"ן אלה "זקני המשכנתאות" של הבנקים (או מקביליהם בחו"ל) - או לחילופין נבצע מחקר כמותי ונבנה לפי תוצאותיו מודל אנליטי להערכת סיכון. אבל הדבר אינו כך: כאשר מדובר בהערכת סיכון אשראי במשכנתאות מדובר בייחוס פרופיל סיכון לבקשת הלוואה, ופרופיל זה הוא רב-מימדי - הוא חייב להתייחס סימולטנית גם לשאלת הנטל וגם לשאלות אחרות לגבי הלווה והנכס. ולכן אין תשובה אובייקטיבית לשאלת הנטל - שאלה המניחה עולם חד-מימדי - בדיוק כפי שאין תשובה נכונה לשאלה "מהו שיעור המימון (היחס בין גודל ההלוואה למחיר הנכס) המקסימלי שניתן לתת?" - התשובה תלויה במכלול הנתונים הקשורים בהלוואה.

מי שנוטל על עצמו סיכוני אשראי של משכנתאות - וזה מה שהבנקים בישראל (בניגוד לרוב הבנקים בארה"ב) עושים - חייב לפתח מומחיות ספציפית לנושא. ומעבר לעצם הערכת הסיכון ישנה גם שאלה של "תיאבון סיכון": בנקים שונים יכולים להיות בעלי "תיאבון סיכון" שונה, לא כי הם אינם רואים נכוחה את הסיכון, אלא כי הם מוכנים להגדיל את החשיפה לסיכון בתמורה לתשואה גבוהה יותר. ולכן, הדרך הסבירה של רגולטור לוודא שהבנקים אינם נגררים לסיכון בלתי סביר היא להשאיר את החלטות האשראי וקביעת מדיניות האשראי להחלטת הבנקים, ולהתמקד בבחינה אם מערכות ניהול הסיכונים של הבנקים אמנם פועלות בצורה מקצועית ואחראית. מרגע שהן פועלות כך - אין שום דבר שהמפקח על הבנקים יכול לעשות כדי לשפר את המצב, בוודאי לא ע"י הפקעת זכות ההחלטה ממעריכי האשראי של הבנק וכפיית קריטריונים משלו. אחרי הכל, מהו מותר הרגולטור ופקידיו על מעריכי הסיכונים של הבנקים? איזהו בית המדרש בו קנו לעצמם ידע בנושא סיכוני אשראי העולה על זה המצוי בידי הבנקים?

ישנה נקודה נוספת: העולם אינו מורכב ממקרים סטנדרטיים בלבד - יש מיגוון שלם של מקרים. זוהי גם הסיבה שיכול להופיע בבנק אדם שמבקש הלוואה שנטל התשלום השוטף שלה גבוה מאד ביחס להכנסתו: יש לו סיבה פרטנית לכך, יש לו "סיפור" - אחרת מדוע שיעשה זאת?  כדי לענות על קשת האפשרויות, הבנקים פיתחו לעצמם במשך השנים מודלים (כיום: ממוחשבים) להערכת סיכון לווה. הם מבססים את הקריטריונים הפנימיים שלהם על מודלים כאלה, ונשענים גם על מידרג פנימי של סמכויות החלטה שמנסה לענות על הצורך בשיקול דעת וירטואוזי במקרים חריגים. ניסיון לקבוע כלל "אוניברסלי" לגבי כל נושא שהוא מחמיץ את מורכבותה של המציאות.

את כל הניסיון המצטבר והמומחיות של הבנקים מבטלת ההוראה של המפקח על הבנקים: אין יותר שיקול דעת. אין יותר ראייה רב-ממדית של סיכון, ואין ערך לגמישות ההמחרה שמאפשרת לבנקים ליטול סיכונים גבוהים מהממוצע תמורת פרמיית-סיכון דיפרנציאלית: ראיית הסיכון היא מעכשיו חד-ממדית (או, אם תרצו: מערכת של תנאי-סף) ואינה מאפשרת קבלת החלטות החורגות מ"הסרגל" הקשיח שקבע הרגולטור. התוצאה תהיה שמגישי בקשות להלוואות ייתקלו מעכשיו יותר ויותר בתשובות שליליות של פקידי המשכנתאות שנימוק להן אינו הערכת הסיכון של הבנק אלא מיגבלות שכפה המפקח על הבנקים על מקבלי החלטות האשראי. ומהו בדיוק הבסיס למיגבלות קשיחות אלו?

צריך לזכור שבעוד שתחרות חופשית מכריחה את הבנקים להתמחות בהערכת סיכון ולשפר את יכולתם לתמחר סיכון - הוראות שרירותיות של המפקח רק גורמות לתופעת "ראש קטן": הבנקים אינם צריכים עוד להחליט על אשראי לפי הערכת סיכון עצמאית אלא הם חיים בעולם של קריטריונים מוכתבים. בארה"ב, הכתבת כללים קשיחים גרמה בזמנו ליצירת הלוואות משכנתא ב"שתי קומות" (80/20 Mortgage Loans) רק כדי לעקוף את ההוראות הטכניות של חברות הדירוג: הלוואה ראשית בשיעור מימון של 80% העומדת בקריטריונים של הלוואות באיכות גבוהה (Prime), והלוואה נוספת (Piggyback) על יתרת הסכום. התנהגות דומה אנו מוצאים אצל הבנקים בישראל, בתגובה להוראות המפקח בשנה שעברה: הלוואת משכנתא "ראשית" בשיעור מימון של 60% (הלוואה זו מאפשרת לבנק הקצאה מוקטנת של הון), המלווה בהלוואה צרכנית (ללא משכנתא) על סכום נוסף, כשמטרת ההסדר היא להגדיל את שיעור המימון הכולל של הלווה מבלי להידרש להגדלה של הקצאת ההון.

הניסיונות החוזרים של המפקח על הבנקים להתערב בשוק המשכנתאות תוך "עטיפת" הדברים בהקשר של החמרת הדרישות לגבי ניהול הסיכונים - הם צעדים שאינם בכיוון הנכון. כל הכתבה של מיגבלה בנושא קריטריונים למתן אשראי - ויהא זה שיעור המימון, הנטל היחסי, משקל ההלוואות בריבית משתנה או נוסחת החזר הקרן - אינה מוצדקת בעולם שבו המשכנתאות הן פרטיות ותנאיהן צריכים להיקבע ע"י המפגש בין לווים למלווים. צעד כזה גם אינו מתיישב עם רוח הוראות באזל, המכוונת לפיתוח מערכות פנימיות להערכת סיכונים ולהקצאת הון בגין סיכון. ההכרזה שמדובר בדאגה ליציבות הבנקים ולציבור התמים הצועד לתוך מלכודת, פרט לכך שהיא נראית לי טענת-שווא שבאה להסיח את הדעת מהכוונה האמיתית, הייתה צריכה במקום זאת להיות מלווה בהידוק הפיקוח על איכות ניהול הסיכונים בבנקים - לא בהכתבת קריטריונים ספציפיים למתן אשראי. הדוגמה האמריקנית, למי ששואל, אינה רלוונטית כאן כיון שהיא משקפת כללים של מערכת אשראי ממשלתית - לא פרטית: כל הדרישות הקשיחות מקורן בכללים של הלוואות המבוטחות בביטוח ממשלתי או של סוכנויות המשכנתאות הפסאודו-ממשלתיות.

בעיה שנייה: השאלה החברתית

אחת ההשלכות של הוראות המפקח על הבנקים בשנים האחרונות היא הרחקת חלק מהציבור מהאפשרות להגיע לרכישת דיור:  צמצום האפשרות של חלק מהלווים לקבל הלוואות משכנתא בגלל החמרת הקריטריונים, וייקור המשכנתאות לציבור הפחות-מבוסס בגלל הגדלת דרישות ההון. נכון אמנם שהמפקח על הבנקים אינו מופקד על בעיית הדיור בישראל ואינו אמור למצוא פתרון שיפצה את הנפגעים מיישום הוראותיו, אבל יש לזכור שבנק ישראל בעצמו הכריז כי הוא נקט בחלק מהצעדים בשם המלחמה במחירי הדיור המאמירים, וכי בכל מקרה מישהו צריך לדאוג שפעולות שבאו לכאורה להגן על שלומה של המערכת הפיננסית לא יבואו על חשבון השכבות החלשות.

הממשלה בישראל הולכת ומתנערת כבר שני עשורים (לפחות) ממחוייבותה לסייע למשקי בית להגיע לדיור בבעלות בכוחות עצמם - בייחוד אלו המתקשים בכך. קשה לי לקבוע מהי הסיבה היסודית להתנערות זו: היחלשות הכוחות הדוחפים למדינת רווחה, ההתפתחות הכלכלית המהירה של ישראל שמלווה בעליית אי-השוויון ובהשתלטות התפיסה של תחרות חופשית, ירידת הסולידריות בחברה הישראלית, או פשוט כישלון בניהול הכלכלי של המדינה. מכל מקום, הדאגה להספקת תנאי מגורים סבירים לכלל האוכלוסייה אינה תופסת עוד את המקום הראוי לה. למרות שאין בידי להציג נתונים שיוכיחו זאת, אני סבור שמשקי בית רבים בישראל הולכים ומתרחקים מהיכולת להגיע לדיור בבעלות עצמית. מצד שני, ריבית נמוכה ונגישות קלה של משקי בית מבוססים לשוק ההון מאפשרת להם לרכוש דירות להשקעה. הפער הכלכלי מתרחב, ותחום הדיור מתחיל להיות השתקפות נוספת של פער זה.

בנק ישראל אינו אחראי, כאמור, לפתרון בעיית הדיור. אבל כאשר הוא פועל כבר מספר שנים להגן על המערכת הפיננסית באמצעות הוראות משתנות לבנקים בנושא אשראי לדיור, וכאשר כל צעד שלו מרחיק עוד יותר את חסרי הדיור מהאפשרות להגיע לרכישת דיור - מישהו בממשלת ישראל היה צריך ליטול על עצמו את האחריות לקזז את השפעת הצעדים. אם מטרת הצעדים בהם נוקט בנק ישראל היא לצמצם את חשיפתם של הבנקים לסיכוני אשראי בגין תיק המשכנתאות - היה זה תפקידה של הממשלה להציע לחסרי הדיור סיוע שיגדיל את יכולתם לקבל אשראי. אחרי הכל - מיהי קבוצת האוכלוסיה הסובלת ממחסור בהון עצמי וזקוקה להלוואות משכנתא בשיעור מימון גבוה במיוחד? לא ניכנס כאן לפרוגרמה מוצעת למשרד השיכון, אבל היא מתבקשת ורמזים לגביה ניתן למצוא ברשימות אחרות בבלוג זה.

בעיה שלישית: כיצד זה שאיננו יודעים כמעט כלום על המצב בענף המשכנתאות, ומהי משמעות הדבר?

כמה אנשים בישראל זקוקים להלוואות בשיעור מימון הגבוה מ-75%? וכמה בשיעור הגבוה מ-90%? היכן מתגוררים אנשים אלו? מהו באמת הקשר הסטטיסטי בישראל בין שיעור מימון לבין חדלות-פירעון? כמה אנשים נוטלים הלוואת משכנתא שבה התשלום החודשי גבוה מ-50% מהכנסותיהם? כמה מאלו נכנסו בעשור האחרון לקשיי תשלום? מיהם האנשים בישראל המשלמים את הריבית הגבוהה ביותר על הלוואות המשכנתא שלהם? נראה אתכם מוצאים תשובה לשאלות אלו.

המידע על מצב הדיור ועל משכנתאות בישראל הוא במצב לא טוב. אין לציבור מידע רשמי, זמין ומקיף על תנאי הדיור של משקי הבית, אין מדד מחירי דיור עם פירוט גיאוגרפי, ואין נתונים שוטפים על המשכנתאות בישראל. בהעדר מידע אמין קורים מספר דברים מוזרים: 1) משרדי ממשלה שיש להם גישה לחלק מהנתונים (אגפי המיסוי, השמאי הממשלתי הראשי) ממנפים מידע זה לצרכים של יחסי ציבור פרטיים ומייצרים כותרות-סרק תקשורתיות; 2) גופים אינטרסנטיים כורתים ברית לא-קדושה עם התקשורת ועושים עיסקה: הם מספקים "אינפורמציה", ומתוגמלים בהופעתם בכותרת ואולי גם בפירסום תמונה של בעל-תפקיד; 3) נתונים רשמיים של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה נארזים מחדש ומתפרסמים ע"י משרד השיכון בדיווח "אנליטי" על הענף, שוב מאותו אינטרס להגיע לתודעה ציבורית; 4) דיווחים שוטפים שהבנקים נדרשים להעביר למפקח על הבנקים מוצאים את דרכם לתקשורת, על בסיס סלקטיבי ובלא פירסום רשמי מוסדר; 5) חוקרים וסטודנטים אינם יכולים להגיע לנתונים מסודרים על ענף הדיור ומימונו, ונאלצים לעמול קשות מול בנקים ומוסדות כדי לקבל מידע כלשהו. התוצאה היא מיעוט העניין האקדמי במחקר בנושא; 6) צעדים עליהם מכריז המפקח על הבנקים מלווים בפירסום נתונים חלקיים (ראו את ההודעה האחרונה) שאמורים להצביע על הצורך בנקיטת אותם הצעדים. נתונים אלו אינם נתונים החשופים לציבור, המתודולוגיה שלהם אינה ברורה, האמינות שלהם אינה ידועה, ואין יכולת של גורם מתעניין להגיע אליהם עצמאית וללמוד עליהם.

במצב הנתונים הנוכחי נפגעים כולם: הבנקים אינם מכירים את נתוני המערכת כולה; גורמים עסקיים אינם יכולים ללמוד על המערכת כבסיס להתקשרויות עסקיות או לכניסה לענף; המפקח על הבנקים אינו מכיר באמת את המערכת; הציבור אינו זוכה לשיקוף נכון של המצב וההתפתחויות מאמצעי התקשורת.

מי מרוויח ממצב זה? אני מניח שבעיקר הבנקים הגדולים, שביניהם מכסים כמעט את כל הענף ולכן מכירים לא-רע את התמונה ומוגנים מתחרות ע"י הערפל. מי מפסיד ממצב זה? אני מניח שרוב הציבור