האם דרוש עידוד ממשלתי לבניית דירות להשכרה?

בישראל מתנהל כבר שנים רבות דיון ציבורי על הצורך בעידוד בנייה להשכרה - בנייה של פרויקטים שישמשו לדיור בשכירות. הרעיון הכללי המופץ ע"י תומכי היוזמה הוא שבנייה של דירות להשכרה תהווה פתרון יעיל למצוקת הדיור, והכיוון הכללי הוא לכן יצירת תנאים שיעודדו חברות עסקיות לבנות בניינים שישמשו למגוריהם של שוכרי דירות לטווח ארוך.

השוק הפרטי יכול היה ליזום בעצמו בנייה להשכרה

בהנחה שבנייה להשכרה מועילה לשוק הדירות, השאלה היא כמובן מדוע בכלל דרושה התערבות ממשלתית כדי לעודד אותה. אם קיים צורך אמיתי להגדיל את מלאי הדירות להשכרה - השוק הפרטי יכול היה למלא צורך זה ע"י בנייה מתאימה (כפי שנראה בהמשך הרשימה - הוא אכן עושה זאת, אם כי בדרך סמויה) ללא צורך בהכוונה ממשלתית. האיתות שאמור להתניע את היוזמה הפרטית הוא עלייה של מחירי השכירות של דירות, כזו שתגרום להגדלת התשואה על השקעה בדיור להשכרה. משקיעים פוטנציאליים, שמחפשים תמיד אפיקים אטרקטיביים להשקעה, יזהו באיתות זה הזדמנות עסקית וינתבו את כספם לבניית פרויקטים של דירות להשכרה.

אז מדוע הוא אינו עושה זאת?

מדוע איננו רואים כיום פרויקטים מסחריים של בנייה להשכרה? מהי הסיבה שלמרות שקיים לכאורה מחסור בשוק הדירות להשכרה הסקטור הפרטי אינו מתעורר בעצמו אלא ממתין להתערבות ממשלתית שתעודד גורמים עסקיים פרטיים להשקיע בפרויקטים להשכרה? הרי מחירי השכירות לכאורה גבוהים למדי, ולמרות זאת אין (שוב לכאורה) בנייה להשכרה?

התשובה איננה נעוצה בכשל-שוק, בכך שהשוק הפרטי אינו פועל או אף אינו מסוגל לפעול בכוחות עצמו; להיפך: מחירי השכירות מגיבים כל הזמן לכוחות הביקוש וההיצע, וגם מציגים שונות גיאוגרפית של מחירי השכירות שמעידה ככל הנראה על גמישות ותפקוד תקין של השוק. התשובה לשאלה מדוע היוזמה הפרטית אינה נכנסת לתנופה של בנייה להשכרה היא כפולה: 1) מחירי השכירות בישראל נמוכים ביחס למחירי הדירות (יחס שכ"ד/מחיר), עובדה שיוצרת חוסר כדאיות ליוזמה פרטית; 2) גם בתנאים הקיימים ובניגוד למה שרובנו סבורים, מתקיימת בהחלט בנייה לצורך השכרה, אלא שהיא סמויה מהעין.

התשואה על השכרה בישראל נמוכה מידי

בניגוד למה שניתן היה לצפות מעוצמת הזעקה, שכר הדירה הנהוג בישראל הוא דווקא נמוך מידי: התשואה השנתית השוטפת שמייצרת דירה המשמשת להשכרה היא בסביבות 2-3%, ברוטו. אז ייתכן אמנם ש-2-3% נשמע לכם די הרבה אם אתם משק בית החי (כבר קרוב לעשור) במציאות של ריבית נמוכה, מציאות שבה שיעור הריבית על פקדונות יכול להיות אפס, אבל זה מעט מידי כשמסתכלים על עולם המושגים של השקעות עסקיות, ועוד יותר - כשזוכרים שהמצב הנוכחי של ריבית נמוכה הוא ככל הנראה מצב זמני. הציפיות הסבירות של משקיעים בתחום הנדל"ן הן לתשואה ארוכת-טווח בסדרי גודל של 7-8%; אחרת, ובהינתן הוצאות התחזוקה, הסיכון, המיסוי והעובדה שהנכסים אינם מניבים לאורך מלוא הזמן (שיעור התפוסה) - לא כדאי להם להיכנס להשקעה. ואכן, הם מהססים להיכנס להשקעה בפרויקטים להשכרה.

עולה כאן שאלה: אם התשואה השוטפת מהשקעה בדיור היא כ"כ נמוכה - מדוע בכלל משקי הבית בישראל ממשיכים להשקיע בדיור? מדוע איננו רואים היצע גדול בשוק הדירות מצד משקי בית שמנסים להסיט השקעותיהם מתחום הדיור לתחום המבטיח תשואה גבוהה יותר וגם אינו מחייב הון עצמי כ"כ גדול? מילא כשמדובר במשקי בית חסרי-דיור, ששיקולי הרכישה שלהם מושפעים אולי מהרצון להיות בעלי דירה ואולי משיקולים ארוכי-טווח, אבל בשנים האחרונות חלק משמעותי מרוכשי הדירות הם בכלל משקיעים פרטיים; אז מדוע הם משקיעים בנכס יקר כל-כך,שמניב תשואה נמוכה כל-כך וגלום בו סיכון כה גדול?

התשובה היא שרוכשי הדירות מצפים לגזור קופון אחר: התשואה לה מצפים רוכשי הדירות אינה כוללת רק את ההכנסה השוטפת (הכנסה משכ"ד), אלא - ואולי בעיקר - את רווח ההון הצפוי להם כתוצאה מהעלייה הצפויה של מחירי הדירות. התוצאה היא, לכן, שלא רק חסרי-דיור מופיעים כרוכשים בשוק הדיור, אלא גם משקי בית משקיעים, לרבות משקיעים ספקולטיביים המתמקדים בטווח קצר ובינוני. כנראה שכמחצית מהדירות הנרכשות בישראל בשנים האחרונות הן דירות הנרכשות למטרת השקעה.

יש בנייה להשכרה

חלק עיקרי מהדירות הנרכשות ע"י משקיעים יופיע מן הסתם לאחר הרכישה כהצע בשוק הדירות להשכרה, כי רוב בעלי הדירות לא יוותרו בקלות על ההכנסה השוטפת משכר דירה. יש, לכן, דירות להשכרה בישראל, ויש לכן גם בנייה של דירות חדשות למטרות השכרה. אלא שאיננו רואים זאת דרך הסטטיסטיקה הרשמית: לא הדירה ולא רוכש הדירה רשומים בסטטיסטיקה כדירות שנבנו (החדשות) או נרכשו (כולל דירות מיד שנייה) לצורך השכרה. זה קורה 'מתחת לרדאר' (בין השאר כיון שמיסוי מפלה לרעת משקיעים גורם להם להסתיר את מטרתם האמיתית), אבל זה קורה. כי היכן לדעתכם מתגוררים למעלה מחצי מיליון משקי בית שאין בבעלותם דירה? מבלי להיכנס לפילוח מדויק של הנתונים (אפשר למצוא מספר אומדנים שנעשו בשנים האחרונות), רובם מתגוררים בשכירות פרטית. התהליך שאנו רואים לכן בשוק הדיור בשנים האחרונות הוא תוספת שנתית של כ-50 אלף דירות למלאי הדיור, כשמחצית מתוספת זו 'נספגת' ע"י משקי בית חסרי-דיור לצורך מגורים עצמיים והמחצית השנייה נרכשת ע"י משקי בית משקיעים המעמידים את הדירות להשכרה לחסרי-דיור.

יש לנו בישראל, אם כן, מערכת פרטית מפותחת של דיור להשכרה שהיקפה כרבע ממלאי הדיור, גם אם איננו ערים לקיומה. בעלי הדירות הם מאות אלפי משקי בית (ולא חברות עסקיות), כך שמדובר בשוק די-משוכלל של דירות להשכרה (למרות שהדירות אינן מוצר אחיד). בשוק פועלים משכירים ושוכרים, ואף אחד מהצדדים אינו קובע מחיר: הם, כפי שמקובל לכנות, Price Takers - יכולים להחליט לבצע עיסקה או שלא, אבל אינם יכולים לקבוע את מחיר השכירות. זה אומר ששכר הדירה נקבע ע"י כוחות השוק, ושמחיר השוק קרוב כנראה בכל נקודת זמן למחיר שיווי משקל. זה אומר שאם, לדוגמא, תתרחש הגירה מהפריפריה למרכז או להיפך - מחירי השכירות היחסיים (היחס בין שכר הדירה בפריפריה לזה הנהוג לגבי דירה דומה באזור המרכז) יגיבו בהתאם. זה אומר שלא דרושה התארגנות של שוכרים או חקיקה שמגבילה את פעולת השוק מהסוג שיזמו באחרונה כמה חברי כנסת, למעט בנושאים שקשורים להגדרה של חוקי המשחק: להסדרה, לשימוש בחוזים אחידים והוגנים, לדיווח לשלטונות המס ולאכיפה. לא לקביעת מחיר או להגבלת השתנותו.

אז מה מטרת היוזמות לעידוד בנייה להשכרה?

אם באמת יש בישראל שוק פעיל ובריא של השכרת דירות - מה עומד מאחורי היוזמות החוזרות ועולות מידי כמה שנים להנהיג  עידוד ממשלתי לבניית דירות להשכרה? זוהי למעשה יוזמה שמציעה תשובה אפשרית לסיבלם של חסרי הדיור, שחשים חסרי-אונים נוכח מחירי הדירות הגבוהים, מתגוררים בשכירות פרטית ומחפשים בנרות מושיע (ראו את המניעים לתחילתה של תנועת המחאה של קיץ 2011). הם מחפשים אמנם פתרון, אלא שתשובה זו המוצעת להם ע"י יוזמי הבנייה להשכרה היא אשלייה המטופחת ע"י גורמים אינטרסנטיים שמנסים לנצל את את זעקתם של חסרי-הדיור להפקת רווחים לעצמם. גורמים אלו - משקיעים, יזמים בתחום הנדל"ן ופוליטיקאים - אינם מציעים לממשלה לחזור על הניסיון של שנות ה-50' לבנייה ממשלתית של דירות להשכרה, שכבר נכשל כשלון קולוסאלי, אלא ליצור הסדר פיננסי כלשהו שיגרום לחברות פרטיות להשקיע בפרויקטים מסחריים לדיור בשכירות (כלומר: מתחמי דירות להשכרה שינוהלו ע"י חברות לניהול דירות). מהלך כזה מותנה בהצלחתו של ההסדר הפיננסי המוצע להגדיל את התשואה הצפויה למשקיעים בדיור להשכרה מבלי לייקר את עלות הדיור עבור השוכרים.

דרוש קוסם

איך בונים מבנה מופלא כזה? האם מדובר בהמצאה מימונית שמגדילה את רווחת כלל הציבור? כנראה שלא; מפריחת השממה האולטימטיבית - הממשלה - אמורה לחולל נס ולברוא מבנה פיננסי כזה. במילים יותר ארציות: מציעי היוזמות השונות מציעים למעשה דרכים יצירתיות שונות בהן ההשקעה תסובסד בידי הממשלה כדי שהתשואה למשקיעים תגיע לזו המבוקשת על-ידם. התוצאה של ניתוח מוצלח כזה תהיה ששוכרי הדירות ימשיכו לשלם שכ"ד מקובל (2-3%), אבל המשקיעים יקבלו תשואה גבוהה יותר (7-8%), והפער בין שכ"ד לתשואה הנדרשת ישולם בדרך זו או אחרת ע"י משלמי המיסים. זהו לכאורה פתרון מסוג Win-Win, שבו המשקיעים יקבלו תשואה גבוהה והמשתכנים ישלמו שכ"ד נמוך. אלא שהמצלמה מחמיצה כאן שחקן נוסף המצוי במחזה, שהוא זה שנושא בנטל ומאפשר לשוכרים ולמשקיעים לשפר את מצבם: משלם המיסים. הוא האחראי על ה-Lose שמאפשר לשני האחרים לשחק במשחק Win-Win.

אז מהן אותן דרכים יצירתיות שיכולות ליצור יש מאין? זה יכול להיות כל צירוף של הקצאת קרקע מתחת למחירי השוק (עד כדי הקצאת קרקע חינם), אשראי מוזל ליזמים (תקציבי, או בנקאי בערבות המדינה) ופטורים גלויים וסמויים מתשלומי מיסים. היצירתיות נוגעת בעיקר - לפחות כך נדמה לי - לשיטות להסתרת העובדה שמדובר כאן פשוט בסיבסוד משקיעים, הסתרה המתבצעת בעזרת "איפור" וזריית סיסמאות חברתיות נבובות שמציגות את המהלך ככזה המונע ע"י טובת הכלל. הוא לא. אז אם התחכום של כל ההצעות נוגע להסתרת העובדה שמדובר בעצם בסיבסוד ע"י הממשלה - תפקידנו הוא 'להרים מסך' ולחשוף זאת.

מסקנות?

ישנה בעיה בישראל: קבוצת אוכלוסיה גדולה אינה יכולה עוד להגיע לבעלות על דיור בגלל מחירי הדירות הגבוהים (יחסית לשכר). בעיה זו נוצרה בדור האחרון בגלל הסתלקותה של הממשלה ממחוייבותה ההיסטורית לאפשר לחסרי-דיור להגיע לדיור בבעלות באמצעות מדיניות סיוע בתחום השיכון. בעיה זו החריפה בעשור האחרון בגלל 'בועת נדל"ן' - הכפלת מחירי הדירות - שנגרמה ע"י ירידת הריבית והסטת החיסכון הפנסיוני ושאר ההשקעות של משקי הבית מהאפיקים הפיננסיים לתחום הדיור. התוצאה היא ירידה בולטת (וראשונה) של שיעור משקי הבית המתגוררים בבעלות-עצמית, דחיקה של משקי בית צעירים אל מחוץ לשוק הדיור ולעבר מודל של מגורים בשכירות אצל בעלי דירות פרטיים, ופתיחת פערים כלכליים מוגדלים בין השכבות המבוססות לבין אלו החלשות.

הפתרון לבעיות אלו אינו טמון בעידוד בנייה להשכרה בדרך של סיבסוד ממשלתי - זוהי הסחת-דעת ואף ניצול של הבעיה ליצירת רווחים בידי יזמי נדל"ן. לא מדובר בצורך לספק פתרונות דיור ע"י האצת קצב הבנייה: לא חסרות דירות בישראל, והגברת קצב הבנייה רק תחמיר את הסכנה של מיפנה מחזורי (שצפוי בכל מקרה) שעלול לפגוע גם בענף הבנייה וגם במערכת הפיננסית. במקום זאת, יש למצוא דרך לחלק אחרת את מלאי הדירות הקיים: לגרום לבעלי דירות מרובות למכור חלק מהן כדי לאפשר לחלק גדול יותר מאוכלוסיית חסרי-הדיור להגיע לרכישת דירות למגורים.