יום שישי, 9 בנובמבר 2018

מה חשוב בנתון שהתפרסם השבוע לגבי הגירעון הממשלתי?

מהו המידע שפורסם לציבור?
ביום ב' האחרון (5.11.18) פירסם משרד האוצר הודעה לפיה הגירעון התקציבי קפץ ל-3.6% במונחי תוצר. הנתון המדובר הוא הגירעון התקציבי בפועל ל-12 החודשים המסתיימים באוקטובר 2018. חשיבות הנתון אינה נעוצה רק בעצם עליית הגירעון (הנתון הקודם של משרד האוצר עמד על 1.8%) אלא גם בכך שהוא מאותת על חריגה לעומת היעד הממשלתי שעומד השנה על 2.9%. עד כמה עלינו להתרשם מהנתון הזה?
יש סיבות טובות להתייחס בזהירות לנתון שפורסם: כשלעצמו, הוא אינו אומר הרבה ואינו מבטא שינוי משמעותי במגמה הכלכלית של המשק הישראלי. זהו נתון טכני, שהשתנותו מבטאת תנודות חודשיות ולא שינויי מגמה: הגירעון השנתי לשנת 2018 צפוי, לפי דיווח שמסרה מירב ארלוזורוב בשם מקורות במשרד האוצר, להיות בתחום 2.95-3.3%. זוהי אמנם חריגה מהיעד השנתי, אבל לא משהו שמתיישב עם הדרמה שנחשפה כביכול ביום ב' האחרון. מעבר לכך, צריך לזכור שהתרעות על חריגה תקציבית הן תחמושת מקובלת בהתמודדות הנצחית בין אנשי משרד האוצר לבין הפוליטיקאים, ותפקידן להפחיד כדי ליצור רוח נגדית ליוזמות של האחרונים להגדלת הוצאות. ובכל זאת, יש בהודעה עניין, בעיקר על רקע אירועים אחרים, כאלו שכבר קורים וכאלו שצפויים בשנה הקרובה.
שיווי משקל רופף
ברשימה קודמת בבלוג זה ראינו שהמשק הישראלי נמצא כיום בנקודה ראויה לציון בהיסטוריה הכלכלית שלו (ראו "מה חשוב לזכור נוכח הפריחה הכלכלית של ישראל?", כאן). אל רשימת ההישגים שמנינו באותה רשימה צירפנו אזהרה: הכל עלול להשתנות במפתיע בגלל אירועים כלכליים או לא-כלכליים שיחולו בסביבתנו, והמטרה העיקרית של ההנהגה הכלכלית היא לנצל את השנים המוצלחות כדי לבצר את מעמדו של המשק הישראלי לקראת אפשרות של משבר. בעיקר מדובר בניהול אחראי: ניהול מקרו-כלכלי הוא אמנות של איזון במצב של שיווי משקל רופף - סוג של לוליינות על חבל; יציאה משיווי משקל - אם בגלל גורם חיצוני או בגלל היווצרות בעייה פנימית - יוצרת סיכון של התרסקות. ברגע שהאיזון מופר עלולות להתעורר בעיות מוכרות: צבירת חוב, הרעה של דירוג האשראי של המשק, קושי לשמור על יציבותו של שער החליפין, בריחת הון, חוסר יציבות של מדד המחירים, ירידה בהשקעות המקומיות, האטה כלכלית והתפתחות אבטלה. אין צורך לדמיין: הסתכלו בתהליכים שקרו למשקים כלכליים אחרים שנקלעו לקשיים והתקשו להתמודד עם התהליכים.
ישנה מלכודת מעניינת בניהול המקרו-כלכלי. מי שצופה מהצד בניהול המדיניות הכלכלית בתקופה של צמיחה יציבה - וזה מה שהיה לנו בשנים האחרונות - עשוי לחשוב שמדובר באי-עשייה, בחוסר אתגרים; לא כך הדבר, ואנו רואים שכל החלטה של הוועדה המוניטרית של בנק ישראל שלא לשנות את הריבית (והיא נשארה ללא שינוי מאז פברואר 2015 - כבר 55 חודשים רצופים) מלווה בהערכות מצב, בדיונים ובהחלטות. ראו בהקשר זה את פרסום הדיון האחרון שקיימה הוועדה המוניטרית, כאן: כמה שיקולים ודיונים לפני החלטה שלא לשנות ריבית. כי גם השמירה על האיזון דורשת היגוי - לא רק ניהוג הספינה במים סוערים. לפעמים היגוי אחראי, כזה שמשמר יציבות, יוצר רושם כאילו מדובר במשימה קלה; היא אינה כזו, בעיקר בגלל הלחצים התקציביים שעלולים להתפתח בתקופה שבה הצמיחה נראית "טבעית" וחסרת מאמץ, לחצים להתרת הרסן התקציבי. ישנה חשיבות עצומה להתנהלות שתאפשר למשק הישראלי להישאר בשיווי משקל. מבחינה זו - איתות על חריגה תקציבית, ובעיקר חריגה מתמשכת, משמעותו שנדלקה נורית אדומה המתריעה על אפשרות שהמשק עלול לצאת משיווי משקל.
מה עומד על הפרק?
החריגה הנוכחית מתוואי הגירעון הרצוי נובעת משילוב של ירידה בגביית מיסים וגידול בהוצאות. זו איננה התפתחות מחזורית, כזו שנובעת מהאטה כלכלית, אלא היא משקפת מתיחה מסוכנת של סעיפי המס (כלפי מטה) ושל ההוצאות (כלפי מעלה). המסקנה היא שיש צורך לנקוט בצעדים מתקנים כדי לצמצם את הגירעון. נקודה זו מאתגרת על רקע התחושה הציבורית הכללית של שביעות רצון ממצבו של המשק בשנים האחרונות, תחושה שמעודדת פריצה תקציבית. הבעייה מחמירה על רקע האפשרות שבעתיד הקרוב יחול מיפנה במחזור העסקים, כי אז נהיה עדים לירידה ממשית של תקבולי המיסים ולהרחבה (הפעם: מחזורית) של הגירעון.
האזהרה הזו חמורה עוד יותר אם לוקחים בחשבון את התכניות עליהן כבר הכריזה הממשלה, כמו הגדלה משמעותית של תקציב הביטחון בשנים הבאות או מתן תוספות שכר נרחבות לשוטרים. מעבר לכך, אנו נכנסים לשנת בחירות שבה (באופן טבעי) פוליטיקאים מתחרים זה בזה בהעלאת הצעות ויוזמות שכרוכות בהגדלת הוצאות הממשלה ובהתנגדות להעלאות מיסים. מובן לכן שהעיתוי לטפל בבעיית הגירעון אינו נוח פוליטית.
נפלאות הקוסמטיקה
כשנוצרת פריצה של הגירעון התקציבי, הפתרון המתבקש הוא שילוב כלשהו של צעדים לצמצום הוצאות ולהגדלת הכנסות. אלא שכאמור, אין בסביבה שום פתרון קל - אין שום תקציב שניתן לצמצם או מס שניתן להעלות מבלי לעורר מהומה ציבורית ופוליטית. כשקשה לעשות - עושים "כאילו". המאמץ עובר לאיזור ה"יצירתי", הקוסמטי: מציאת פתרונות-לכאורה, כאלו שיצבעו את הגירעון באור אחר, חיובי יותר, ויסתירו את הבעייה מהציבור. גם הטענות המושמעות על כך שאין שום דבר קדוש ביעד הגירעון שקבעה הממשלה ושניתן לחרוג ממנו מסיבות "טובות" - הן חלק מההכחשה של הבעייה. הצרה היא, כמובן, שהכלכלה מגיבה למציאות האמיתית - לא לזו המפוברקת ע"י "קוסמטיקאים כלכליים".
לא מדובר כאן ברעיונות דימיוניים - צעדים שונים להסתרת הבעייה (הגירעון) כבר נעשים בישראל. ביניהם: צביעה שונה של כספי הקרן הקיימת, הסתרת הוצאות להעתקת מחנות צבא ממרכז הארץ ע"י העברתן מתקציב המדינה לתקציבי רשות מקרקעי ישראל, סיבסוד מוסווה של תכנית "מחיר למשתכן", הזזת סעיפי הוצאה משנת תקציב אחת לשנת תקציב אחרת, ועוד. זכרו שאינני מקורב לחוגי האוצר ואני רחוק מלהכיר את המהלכים השונים שנעשים כדי לייפות את נתוני התקציב. אגב: האסטרטגיה של הסתרה והונאה אינה חדשה לנו, גם אם הטריקים הספציפיים הננקטים כיום הם חדשים: הממשלה עסקה בהסתרת הגירעון גם בשנים הרעות שקדמו להתרסקות המשק הישראלי ב-1985. לרוע המזל הכלכלה הגיבה אז למהלכים עצמם - לא לדיווחים הרשמיים.
על חשיבותו של בנק ישראל

זהו הרגע שבו אנו נדרשים לשאלה מי ישקף לנו את המציאות. אנו זקוקים למערכת בקרה ודיווח שאיננה נמצאת בשליטתם של הפוליטיקאים. המדיה הכלכלית הקיימת כיום בישראל היא להערכתי דלה וחלשה מכדי לאתגר את הקברניטים. גם האקדמיה, שידעה בעבר להוות ביקורת ערה על המצב - הסתלקה מהשדה הכלכלי. זהו הרגע שבו אנו זקוקים לשירותיו של בנק ישראל, על מחלקת המחקר הגדולה שלו שאמונה על שיקוף מצבו של המשק וניתוח המגמות הכלכליות, ועל הנגיד המשמש כיועץ כלכלי לממשלה ופה למחלקת המחקר. זהו הרגע שבו בנק ישראל אינו מהווה רק שומר סף, אלא אמור גם לפוגג את העשן שמפזרים בעלי התקציב ולהציג תמונה נכונה, מקצועית, של מצב המשק. זהו הרגע שבו אנחנו יכולים לגזור קופון מעובדת היותו של הבנק המרכזי רשות עצמאית, שאינה כפופה לדרג הפוליטי או למשרד האוצר. אבל דווקא ברגע הזה אנו נפרדים מהנגידה היוצאת, ולא במקרה. פרישתה  אינה תוצאה של סיום טבעי של תפקידה או חלילה של אי-התאמתה לתפקיד: זוהי בדיוק תוצאה של ניסיונה האחרון להצביע על מיגבלותיה של מדיניות הממשלה בנושא פתרון הדיור, ניסיון שעורר את חמתו של שר האוצר והביא כנראה להחלטתו שלא להאריך את כהונתה. זה אומר שאנחנו עדים לניסיון לשלול מהבנק המרכזי את עצמאותו, או לפחות לשלול ממנו את זכותו לחוות דעה כלכלית בלתי-תלויה. זה צריך להדאיג את כולנו. לא נותר לנו אלא לקוות שהנגיד הנבחר יוכיח שהוא קורץ מהחומר הנכון, ושהמהלך הכוחני של שר האוצר לא יביא להשתקת הדרג המקצועי בצמרת הכלכלית.

אין תגובות: