ושוב: בנק ישראל מתערב בשוק המשכנתאות

ההודעה

המפקח על הבנקים הודיע היום (27.4) על טיוטת הוראה חדשה שנשלחה לבנקים בנושא הלוואות לדיור בריבית משתנה. לפי ההודעה לעיתונות, 

"המפקח על הבנקים, דוד זקן, פרסם היום טיוטת הנחיה בנושא הלוואות לדיור בריבית משתנה אשר תחול על הלוואות שניתן להן אישור עקרוני מיום 5 במאי 2011 ואילך. ההנחיה החדשה הינה המשך לצעדים קודמים שננקטו על ידי בנק ישראל והפיקוח על הבנקים. ההנחיה מגבילה את חלק ההלוואה לדיור (המשכנתה) בריבית משתנה, לשליש מסך ההלוואה לדיור שמעמיד תאגיד בנקאי ללווה. המגבלה חלה על הלוואות חדשות לדיור בכל מסלולי הריבית המשתנה, שבהן הריבית עשויה להשתנות במהלך תקופה קצרה מחמש שנים."

מטרת הצעד

לפי ההודעה לעיתונות ומסמך הבהרה שהוצב ע”י המפקח באתר הבנק המרכזי, “המטרה העיקרית של ההנחיה היא הגבלת הסיכון של נוטלי ההלוואות לדיור בגין הריבית המשתנה”. כלומר: אין כאן הכרזה על ניסיון לייקר את האשראי כדי לצמצם את הביקוש לרכישת דיור ובכך להילחם בעליית מחירי הדירות, אלא מדובר בדאגה למשקי הבית שאינם מודעים לסיכון שהם נוטלים על עצמם בכך שהם נוטלים הלוואות בריבית משתנה. המפקח על הבנקים מציין בהקשר זה שבשנה האחרונה 85% מסך האשראי שניתן היה בריבית משתנה. כפי שנאמר במסמך ההבהרות: “יכול שצעד זה, מטבעו, ישפיע על מחירי הדיור, אולם חשוב להדגיש כי מטרת הצעד בו נקטנו הוא הגנה על האינטרס הציבורי, לאור ההיקף הנרחב של משכנתאות הניתנות בריבית משתנה, החושף את ציבור הלווים לסיכון של גידול חד בתשלומי המשכנתה שלהם בעת עליית ריבית”.

מהי הבעיה שמטרידה את בנק ישראל?

לפי ההתבטאויות בכלי התקשורת, בנק ישראל מוטרד מההשלכות שיצרה המדיניות המוניטרית שביטויה הוא הפחתת הריבית. הפחתה זו, שמטרתה הייתה לסייע למשק הפרטי להתגבר על השפעות המשבר הכלכלי העולמי, הביאה לחוסר איזון בשוקי ההון: א) החיסכון הפרטי מחפש לעצמו אפיקי השקעה חדשים לאור ירידת התשואה על פיקדונות; ב) השקעה בדיור נראית אטרקטיבית לאור הביצועים המאכזבים של המניות; ג) עליית מחירי הדירות בשנתיים האחרונות קורצת למשקיעים וגורמת להם לחשוב שמחירי הדירות ימשיכו לעלות; ד) הריבית הנמוכה על הלוואת המשכנתא מגדילה לכאורה את הכדאיות לממן את הרכישה באשראי בנקאי.

כך קרה שמחירי הדירות עולים, ואיתם גם הביקוש לרכישת דיור, במין מעגל זדוני. הביקוש נשען על אשראי זול ולכן היקף חוב המשכנתאות עולה. בחלוקה פנימית, הציבור נמשך בעיקר להלוואות שקליות בריבית משתנה, שכן המדיניות המוניטרית הקיימת יוצרת (גם אם באופן זמני) כדאיות יחסית למימון באפיק השקלי. החשש שנוצר הוא כפול: שמדובר אכן במעגל זדוני (Vicious circle) שיביא להתנפחות בועת מחירי דירות שמסכנת הן את משקי הבית והן את הבנקים (כלומר: סיכון פיננסי שמקורו בהתנפחות מוגזמת של מחירי הדירות), ושהשימוש הנרחב באשראי שקלי בריבית משתנה יוצר סיכון מערכתי בגלל האפשרות שמשקי הבית ייקלעו לחדלות-פירעון ברגע ששיעורי הריבית יחזרו לרמות המקובלות בטווח הארוך (כלומר: סיכון פיננסי שמקורו באופי המוצר הפיננסי המשמש את משקי הבית למימון רכישת הדיור).

מה מפריע לבנק לפעול?

הבעיה היא, אם-כן, שהבנק המרכזי מנסה לתמרן את הספינה הכלכלית כשהוא משתמש רק בכלי מדיניות אחד הנתון בידיו: שיעור הריבית. הבנק המרכזי יכול אמנם לעודד השקעות ולתמוך בפעילות הכלכלית ובתעסוקה ע”י הפחתת ריבית, אבל צעד זה מביא להאצה אינפלציונית ולהתפתחותה האפשרית של בועת נדל”ן. פעולה בכיוון ההפוך - העלאת שיעור הריבית - שלה אנו עדים בחודשים האחרונים, גורמת לייסוף השקל ולפגיעה בפעילות הכלכלית. מה עושים? בא הצעד הנוכחי ומכניס לפעולה אמצעי מדיניות נוסף: רגולציה כמותית ע”י המפקח על הבנקים. כך ניתן לכאורה גם לשמור על ריבית נמוכה (החשובה לעידוד הפעילות הריאלית במשק) וגם לבלום חלק מהביקוש לדיור שמקורו בריבית הנמוכה.

האם זה תפקידו של הבנק המרכזי?

כפי שניתן להבין, הערכתי היא שהצעד שבו נקט בנק ישראל (למעשה: המפקח על הבנקים, שהוא יישות סטטוטורית נפרדת) אינו מכוון באמת להגנה על שלומם של משקי הבית שנוטלים בניגוד לטובתם הלוואות מסוכנות, אלא הוא ניסיון לעצור את דהירת מחירי הדירות.

כבר טענתי ברשימה אחרת (ואף זכיתי להתנגדויות של קוראים על כך) שאין זה מתפקידו של בנק ישראל לטפל במחירי הדירות. יש עדיין ממשלה בישראל, ויש בידיה כלים נוספים. נזכור שעליית מחירי הדירות מונעת במידה רבה (כפי שהראו נתוני משרד האוצר) ע”י ביקוש מצד משקיעים, כלומר רכישה שלא לשימוש עצמי. המשמעות היא שחלק ממשקי הבית נדחקים ע"י אחרים אל מחוץ למעגל בעלי הדירות (ראו גם רשימה קודמת בבלוג זה: "על המדיניות לעצירת העלייה של מחירי הדירות" - 17.3.2011). התפתחות זו אינה מתיישבת עם העדפותיה ההיסטוריות של מדינת ישראל, שדאגה בעבר להגדיל ככל האפשר את אחוז משקי הבית המתגוררים בדירות בבעלותם. דרך פשוטה לצמצם את הביקוש הספקולטיבי לדיור היא מיסוי: בין שזהו מיסוי על רכישת דירה להשקעה, בין שזהו מיסוי על הכנסה מהשכרה, ובין שזהו מיסוי על רווחי הון מהשקעה בדיור. בכל אלו המיסוי כיום הוא נמוך מידי. בכל מקרה, מן הראוי שהטיפול יהיה בידי המשרדים האמונים על מדיניות האיכלוס.

המיסוי הוא דרך אחת להקטין את הפיתוי לרכישת דיור לצרכי השקעה, ע”י הקטנת התשואה למשקיעים. ניתן היה גם לחשוב על דרך אחרת, שעיקרה יצירת אלטרנטיבה למשקיעים: הנפקת חוב ממשלתי הצמוד למחיר הממוצע של דירות. איגרות חוב כאלו (או, לחילופין, תכניות חיסכון לדיור שהקרן בהן צמודה למחירי הדיור) יכולות לנקז חלק מהביקוש לדיור שמטרתו הייתה מלכתחילה הגנה על החיסכון הפרטי מפני שחיקה במונחי כוח קנייה של דירות. למי שהדבר נראה מהפכני - תכניות כאלה כבר גובשו בעבר אבל לא הופעלו.

משהו על הפיקוח על הבנקים

הצעד החדש ממחיש משהו לגבי מיקומו האירגוני של הפיקוח על הבנקים. במצב הקיים, הפיקוח על הבנקים משולב בבנק ישראל. מצב זה אינו הכרחי: במדינות מסויימות הפיקוח על הבנקים אינו כפוף לראש הרשות המוניטרית אלא הוא רשות נפרדת, לפעמים ביחד עם הפיקוח על כלל המערכת הפיננסית. אצלנו עדיין המצב הוא שהמפקח על הבנקים פועל בכפיפות לנגיד הבנק. המהלך הנוכחי הוא תוצאה של כפיפות זו: המפקח על הבנקים, שתפקידו בעצם לשמור על יציבות הבנקים (אפילו לא על יציבות המערכת הפיננסית, כל עוד לא התקבלה החלטה על שינוי מוטת הפיקוח) - פועל כמבצע של מדיניות שאין לה קשר ישיר ליציבות הבנקים, למרות ניסיונות לטעון אחרת. יש בכך כדי לעורר שאלה לגבי מיקומו הרצוי של הרגולטור, בעיקר לאור האפשרות של ניגוד עניינים בין יעדי בנק ישראל לבין תפקידו של המפקח על הבנקים.

משהו על סוברניות הצרכן

ההתערבות הנוכחית, כמו אלו שקדמו לה, מתיימרת לחלוק על זכותו של משק הבית לנהל בעצמו את הסיכונים הפיננסיים. השאלה היא עד כמה משקי הבית הם חסרי-יכולת לשפוט בעצמם לגבי פוזיציות פיננסיות, וחשוב להבין שהחלטה על תמהיל המימון של הלוואת המשכנתא היא החלטה על פוזיציה. אילו היה מדובר בפוזיציה שאליה משקי הבית מובלים בבלי-דעת ע”י הבנקים "הרשעים" - מילא; אבל אין זה מקרה כזה. לגיטימי לגמרי למשק בית להעריך שהמדיניות המוניטרית מאפשרת לו הוזלה של עלות המשכנתא, ולו גם לתקופת זמן מוגבלת, ולפעול בהתאם. מוזרה ההחלטה לאסור עליו לעשות כך. חישבו על כל ההחלטות הפיננסיות האחרות שמשק הבית מקבל ואין רגולטור שמונע בעדו לפעול בטענה שהוא נחשף לסיכון.

משהו על ניהול הסיכונים בבנקים

אם כוונת המפקח על הבנקים בצעד החדש היא להגן על הבנקים מפני סיכון פיננסי - גם אז עולה השאלה מדוע נדרשת התערבות כל-כך בוטה בצורת הגבלה כמותית. לבנקים בישראל מערכים ומשאבים לניהול עצמאי של סיכונים פיננסיים. ניהול הסיכונים נתון לפיקוח של כמה גורמים בלתי-תלויים: הביקורת הפנימית, רואי החשבון של הבנק, הדירקטוריון, והמפקח על הבנקים. במקרים מסויימים מוסיפים הבנקים שכבת אבטחה נוספת ע”י בקרה ספציפית ושילוב מומחים חיצוניים. מה ראה המפקח על הבנקים שגרם לו לחשוב שכל מערכת ההגנה הזו אינה מספקת והוא נאלץ לחזור לעולם העתיק של הכתבת הגבלות כמותיות? האם זוהי אמירה על אי-אמון באיכותו של ניהול הסיכונים בבנקים? האם לא היה ניתן להסתפק בהידוק הבקרה של צוותי הפיקוח שלו על טיב מדיניות האשראי של הבנקים וטיב יישומה?

משהו על החלטות שרירותיות של רגולטור

לפני מספר שנים נעשה ניסיון מצד חברות הביטוח להעמיק את חדירתן לשוק המשכנתאות. לאור חולשת מערכי המכירות הייעודיים שלרשותן, ניסו חברות ביטוח להיכנס לשוק המשכנתאות ע”י קנייה של הלוואות משכנתא קיימות מבנקים למשכנתאות, או לחילופין ע”י יצירת שיתוף פעולה עם בנקים אלו בביצוע הלוואות חדשות. אחד הגורמים הקריטיים לאי-הצלחתו של המהלך היה הגבלות כמותיות מפורשות ודרקוניות שקבע המפקח על הביטוח במשרד האוצר. הגבלות אלו לא היו מבוססות על ניסיון מצטבר של חברות הביטוח (לא היה כזה) ולא על ידע שנצבר במערכת הבנקאות, אלא על החלטות שרירותיות. עד היום, שוק המשכנתאות אינו פתוח לכניסת מתחרים חדשים.

משהו על הסיכון של ריבית משתנה

למרות האמירה במסמך ההבהרות של המפקח על הבנקים שהגבלות כמותיות על הלוואות בריבית משתנה מצויות במדינות רבות (מוזכרת במסמך רק קנדה) - ראוי לשים לב שמדובר במציאות שונה משלנו. בישראל אין כמעט מקורות מימון שקליים לטווח ארוך בריבית קבועה. זוהי מורשת כואבת של הכשלון ההיסטורי בניהול המדיניות המוניטרית והאינפלציה הדוהרת שנגרמה עקב כך וששררה במשק עד אמצע שנות ה-80'. לכן רוב ההלוואות במטבע ישראלי הן בריבית משתנה, כשהמקורות למימון אשראי זה הם פקדונות קצרים. המשמעות של הדרישה להגדלת חלק ההלוואה בריבית קבועה היא דחיפה של המערכת בחזרה לעולם של הלוואות צמודות-מדד, שרק בו יש הלוואות בריבית קבועה. זה אינו המצב הקיים במדינות אחרות - לידיעת המפקח על הבנקים.

ועוד דבר אחד: הסיכון שקיים בהלוואה שקלית בריבית משתנה (בישראל: הלוואות על בסיס ריבית ה”פריים”) הוא שהריבית המוניטרית תגדל, ואיתה התשלום השוטף של הלווה. ההנחה בתיאור זה היא שיש קשר ישיר בין גובה הריבית לבין גודל התשלום החודשי (רשימה על בעיה זו הופיעה כבר בבלוג זה: "האמנם יש קשר מחייב בין הריבית על המשכנתא לבין גובה התשלום החודשי?" - 28.2.2011). זה איננו המצב בארה”ב: בהלוואות הניתנות בריבית משתנה (השינוי שם הוא אחת לשנה) קיים סעיף חוזי המגביל את עליית התשלום החודשי. הנימוק לקיומו הגורף של סעיף זה הוא בדיוק החשש המדיר שינה מעיני קברניטי הבנק: שעליית הריבית תביא לגידול נטל התשלומים השוטף ובעקבות כך ייקלעו חלק מהלווים לקשיי תשלום. היה אולי מקום למפקח על הבנקים להמליץ לבנקים לאמץ הסדר זה גם בישראל לפני שהוא קובע שהדרך הנבחרת היא להגביל את נטילת האשראי בריבית משתנה.